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La governabilità fra 10, Downing Street e Westminster #recensione Storia costituzionale del Regno Unito attraverso i Primi ministri

Alessandro Torre, Storia costituzionale del Regno Unito attraverso i Primi ministri, (Milano, Wolters Kluwer, 2020)

Ho sempre pensato e regolarmente insegnato che il Primo ministro inglese è il capo di governo più “forte” di tutti regimi democratici, comprese le repubbliche presidenziali. Più forte perché è in grado di tradurre le promesse elettorali sue e del suo partito con la massima fedeltà in politiche pubbliche, poiché è effettivamente, come ha scritto Max Weber, il “dittatore del campo di battaglia parlamentare” e dal Parlamento e con il Parlamento guida il suo paese. Almeno a partire dall’inizio del secolo scorso, è davvero forte perché diventa Primo ministro chi è capo del partito che ha (conquistato) la maggioranza assoluta dei seggi alla Camera dei Comuni. Ciascuno dei parlamentari di maggioranza è ampiamente consapevole che se il “suo” governo funziona in maniera apprezzabile, le sue chances di essere rieletto rimarranno (molto) buone. Quindi, quel parlamentare sosterrà il governo e il Primo ministro nell’attuazione del programma, della party platform, che il suo partito ha presentato agli elettori ritenendo, per lo più correttamente, che gli elettori abbiano dato loro il mandato di attuarlo. Pertanto, il Primo ministro, il suo Cabinet composto dai senior Ministers, la sua compagine di governo, i parlamentari del partito di maggioranza hanno non soltanto il diritto istituzionale di tradurre le promesse elettorali in politiche pubbliche. Hanno anche il dovere politico di farlo. Dal canto loro, i parlamentari di maggioranza hanno la facoltà di dissentire esclusivamente su materie che attengono a loro profondi convincimenti (ma anche alle preferenze, almeno come le conoscono, proprio del loro collegio) che debbono, ogniqualvolta appaia necessario, giustificare e spiegare ai colleghi parlamentari, al Primo ministro e, naturalmente, agli elettori, in particolare, ma non soltanto, a quelli del loro collegio. I parlamentari di maggioranza sono tenuti ad accettare, con più o meno preoccupazione, lo scioglimento della Camera quando lo deciderà il Primo ministro poiché ritengono e sperano che il Primo ministro abbia fatto bene i suoi conti, con riferimento all’attuazione/esaurimento del programma, alla popolarità del governo, ai sondaggi. Tutto questo nella sua talvolta ingannevole linearità e nei molteplici elementi di discrezionalità, mi è sempre apparso affascinante. Coerentemente, ho pensato che imporre per legge che la legislatura durasse cinque anni, come fece la coalizione Conservatori-LiberalDemocratici all’inizio della loro fase di governo nel 2010, significasse un irrigidimento dannoso contro una prassi che garantiva invece positiva flessibilità (alla quale, in parte, sono già tornati).

Questo modello costituzionale inglese che ho descritto a grandi linee è in larga misura non imitabile. Tuttavia, è stato esportato e ha finora funzionato più che soddisfacentemente laddove esiste una cultura politica “anglosassone”: Australia, Canada, Nuova Zelanda e in alcuni paesi dei Caraibi. Si è sviluppato nel tempo anche, forse, soprattutto, accompagnando l’evoluzione della figura del Primo ministro che è, da qualsiasi prospettiva lo si guardi, centrale e cruciale. Pertanto, apprezzo molto l’idea portante di quanto ha organizzato e inteso fare Alessandro Torre in un densissimo importante volume: ripercorrere la Storia costituzionale del Regno Unito attraverso i Primi ministri (Milano, Wolters Kluwer, 2020). Ne è risultata un’opera straordinaria che consta di 1210 pagine di cui non esiste l’eguale nella letteratura in materia. È una storia lunga che Torre fa cominciare con Robert Walpole, intitolando il capitolo da lui stesso scritto “Nascita e formazione di un Primo ministro”. Walpole è stato colui che plasmò la carica da lui ottenuta anche grazie al fatto che la occupò per ben ventuno anni, dal 1721 al 1742, più di qualunque altro Primo ministro dopo di lui. Finora di Primi ministri ce ne sono stati, in tutto, cinquantacinque. I lettori e gli autori mi scuseranno, dunque, se non recensirò/discuterò approfonditamente nessuno dei capitoli, cercando, invece, di mettere in rilievo i punti nodali e le trasformazioni intervenute nel tempo, mirando a dare un senso alla storia complessiva.

In parte, l’operazione cui mi accingo è svolta efficacemente da Angus Hawkins nella sua introduzione intitolata The Office of Prime Minister. È una storia che si dipana nell’ambito di una Costituzione che è “scritta”, sostiene Hawkins, ma “non codificata”. La si trova in qualche modo scritta nelle tradizioni, nei precedenti, nelle sentenze della magistratura, negli Atti del Parlamento, nonché, naturalmente, nei comportamenti dei Primi ministri. Esiste un consenso abbastanza ampio fra gli studiosi del Primo ministro che, in effetti, la carica è, nelle parole di Herbert Henry Asquith, Primo ministro liberale dal 1908 al 1916 (l’apposito capitolo è opera di Paola Piciacchia), “quello che il suo detentore sceglie ed è capace di farne”. Questa affermazione, da un lato, suggerisce che il Primo ministro ha una grande discrezionalità nella sua interpretazione del ruolo; dall’altro, scoraggia dal tentare una comparazione fra i 55 Primi ministri presentati nel libro. Personalmente, sono, in larga misura, d’accordo con l’esistenza di notevoli opportunità per il Primo ministro di esercitare il suo ruolo, ma è innegabile che esistano dei limiti, delle costrizioni, delle restrizioni e che, nel corso del tempo, vi siano stati cambiamenti significativi a cominciare dal contesto. Il declino del potere della monarchia è uno di questi cambiamenti “epocali”. La comparsa di partiti organizzati è il secondo cambiamento, mentre il terzo discende dall’aumento dell’importanza dei mass media, della comunicazione politica. Le difficoltà della comparazione non mi scoraggiano, ma certo costituiscono una sfida che accetto sapendo, però, che è possibile fare molto di più.

Noterò criticamente che il curatore avrebbe dovuto chiedere agli autori di offrire in maniera sistematica alcuni dati aderendo ad un template. Mi limito ad alcuni esempi: età di elezione alla camera dei Comuni; età di ascesa alla carica di Primo ministro; durata in carica. Tutti i primi ministri sono stati parlamentari, per lo più alla Camera dei Comuni. Nel caso di Douglas Home, 1963-1964 (capitolo di Giulia Aravantinou Leonidi) dovette rinunciare al titolo di Lord. Tutti i Primi ministri hanno ricoperto la carica di Ministro prima di diventare l’inquilino di 10 Downing Street, ad eccezione di Tony Blair (1997-2007, dal 1983, anno della sua prima elezione, il Labour Party fu confinato all’opposizione fino alla sua vittoria nel 1997), quindi, giungevano a guidare il governo almeno relativamente preparati. Tutti o quasi, ma qui azzardo, erano i capi dei rispettivi partiti. Non più di un quarto di loro ha guidato più governi. Credo sia giusto menzionare i più famosi Pitt il Giovane, 1783-1801, 1804-1806 (capitolo di Marina Calamo Specchia); Henry John Temple, più noto come Lord Palmerston, 1855-1858, 1859-1865; Benjamin Disraeli, 1868, 1874-1880 (capitolo di Miryam Jacometti); William Gladstone 1868-1874, 1880-1885, 1886, 1892-1894 (capitolo di Claudio Martinelli); Stanley Baldwin, 1923-1924, 1924-1929, 1935-1937 (capitolo di Davide Rossi); Winston Churchill, 1940-1945, 1951-1955 (capitolo di Carlo Fusaro); Harold Wilson, 1964-1970, 1974-1976 (capitolo di Francesca Rosa), fino ai casi molto noti di Margaret Thatcher, 1979.1983, 1983-1987, 1987-1990 (capitolo di Ginevra Cerrina Feroni) e Tony Blair, 1997-2001, 2001-2005, 2005-2007 ( capitolo di Francesco Clementi). Da questo elenco trarrei una sola conclusione che mi sembra abbastanza fondata e plausibile. A periodi di continuità nella carica fanno seguito periodi nei quali i Primi ministri cambiano spesso. Questi cambiamenti sono, ovviamente, dovuti ai risultati elettorali, ma spesso il cattivo esito delle elezioni è anche il prodotto delle divisioni/lacerazioni all’interno dei singoli partiti.

Leggendo i vari profili mi sono spesso chiesto se non fosse utile cercare di giungere ad una valutazione complessiva dei Primi ministri. Wikipedia mi ha offerto una pluralità di fonti e di tabelle. Ne esiste anche una contenente la valutazione di tutti i Primi ministri a partire da Walpole. Ho preferito guardare ai Primi ministri del dopoguerra e alla Tabella costruita nel 2016 da un gruppo di ricercatori dell’Università di Leeds sulla base delle risposte di 82 docenti britannici specialisti di storia e politica inglese nel secondo dopoguerra. La Tabella non richiede una interpretazione raffinata, ma è importante segnalare come il primo posto sia occupato dal laburista Clement Attlee che guidò un solo governo, avendo sconfitto Winston Churchill, pure l’artefice della vittoriosa resistenza contro Hitler. Nel sottotitolo del suo capitolo dedicato a Attlee, Salvatore Bonfiglio lo definisce The “Unorthodox”. Mi pare ci sia molto di più: una carriera politica, doti di negoziatore e persuasore, capacità di fare funzionare il Gabinetto, l’attuazione di un programma di respiro, ricostruzione e trasformazione. La classifica degli studiosi riconosce in Attlee non solo il miglior Primo ministro del dopoguerra, ma un grande uomo politico.

Concludo facendo riferimento alle riflessioni di George W. Jones contenute in una conferenza del 2014 e pubblicate come conclusione del volume. Sono riflessioni dedicate in senso lato al problema della crescita dei poteri del Primo ministro, della cosiddetta più o meno intenzionale “presidenzializzazione” della sua carica, del suo ruolo. Sono riflessioni sagge e ricche di sfumature che sottolineano come il ruolo e il potere del Primo ministro inglese siano fluttuanti, dipendano dal contesto, dagli eventi, dalla popolarità e dalla composizione del governo, dal grado di successo o no delle politiche, dall’atteggiamento dei suoi ministri. Mettono in fortissimo dubbio che altrove, per esempio, in Italia dove se ne è dissennatamente e forsennatamente discusso, sia possibile costruire con qualche riformetta elettorale e qualche aggiuntina di poteri un Premierato “forte”. Implicitamente respingendo la tesi della presidenzializzazione, Jones conclude che “al di sopra di tutto il Primo ministro risulta potente tanto quanto lo lasciano essere i colleghi di governo”. È la lezione da apprendere dai duecentocinquanta anni di questa utile e efficace storia costituzionale del Regno Unito attraverso i suoi protagonisti: i Primi ministri.

Pubblicato il 9 maggio 2020 su casadellacultura.it