La riforma sulla separazione delle carriere apre alla concentrazione di potere nelle mani dell’esecutivo

Lo scorso 30 ottobre è stato approvato il testo di riforma dell’ordinamento giudiziario. Il provvedimento – già pubblicato in Gazzetta ufficiale – entrerà in vigore solo dopo eventuale referendum confermativo, che con ogni probabilità si terrà nella primavera del 2026. MicroMega ha dedicato e continuerà a dedicare al tema – cruciale per la tenuta della nostra architettura democratica – diversi approfondimenti, che troverete mano a mano raccolti qui.

De minimis non curat praetor. Questa frase latina mi pare quanto mai appropriata per dare inizio a una sintetica riflessione sul significato politico e istituzionale della separazione delle carriere (che non è la riforma della giustizia) e su alcune importanti implicazioni. Sia chiaro che fanno opera meritoria tutti quei commentatori che analizzano punto per punto la riforma, criticano il criticabile, propongono soluzioni alternative. Un lavoro del genere in parte era stato proposto nell’iter della legge, ma la maggioranza parlamentare, va sottolineato, ha contrapposto una chiusura netta. La separazione delle carriere di pubblici ministeri e magistrati giudicanti è una legge di revisione costituzionale voluta dal governo Meloni, elaborata dal ministro della Giustizia Carlo Nordio, approvata dalla maggioranza parlamentare Fratelli d’Italia, Lega, Forza Italia, Noi Moderati. Senza accettare nessun apporto di origine esterna.

La revisione è significativa e avrebbe meritato una preparazione basata su dati e confronti che dovevano servire a rispondere al quesito principe: “in Italia il funzionamento della giustizia non è soddisfacente, rispetto a quali criteri e parametri? Perché i magistrati godono della possibilità di passare da Pubblici Ministeri a giudici e viceversa? Quanti di loro approfittano di questa possibilità?”

Valentina Maglione scrive su il “Sole 24 ore” il 14 ottobre 2025: “In base ai dati del Csm, in dieci anni, tra il 2015 e il 2024, sono stati in totale 362 i passaggi di funzione. Di questi, 147 sono stati mutamenti da funzione giudicante a requirente, mentre sono stati 215 i transiti dalle procure agli uffici giudicanti. In particolare, nel 2024, su 8.817 magistrati in servizio al 31 dicembre, sono stati 42 i passaggi di funzione, vale a dire lo 0,48% dell’organico”. Perché e in che modo questo davvero esiguo numero di passaggi comporta o ha comportato conseguenze negative, in particolare per i cittadini, nell’amministrazione della giustizia? Alcuni casi esemplari riconosciuti come gravissimi errori (drammatica la vicenda di Enzo Tortora) sarebbero stati evitati o resi impossibili con carriere separate?

Non volendo entrare nei dettagli – a mio modo di vedere, non è affatto lì che si trova il diavolo revisionatore – sono due gli ambiti che più o meno direttamente suggeriscono che, lungi dall’essere positiva per i cittadini, la separazione delle carriere produce rischi e crea ansie.

Il primo ambito è costitutivo dei regimi democratici: la separazione dei poteri. In democrazia, esecutivo, legislativo e giudiziario debbono godere di una loro autonomia funzionale e operativa. Però, da qualche decennio a questa parte alcuni autorevoli studiosi hanno rilevato che i confini delle reciproche autonomie sono flessibili e variabili e che l’autonomia si accompagna alla competizione. Governi instabili saranno facili prede dei Parlamenti che li hanno fatti nascere e morire, sostituendoli ad libitum. Parlamenti espressione di leggi elettorali balorde che danno poco potere agli elettori e molto ai dirigenti di partito saranno popolati da eletti non in grado di esercitare l’autonomia di cui pure disporrebbe la loro istituzione. Un potere giudiziario frammentato, di bassa produttività e con scarso prestigio avrà poche chance di fare valere il controllo di legalità sugli atti e sui comportamenti tanto dell’esecutivo quanto del legislativo.

Ristabilire i confini e ripristinare sfere di operatività e discrezionalità sono obiettivi condivisibili. Però, l’affermazione del Ministro Nordio che la separazione delle carriere è un, forse il, modo particolarmente importante “per fare recuperare alla politica il suo primato costituzionale”, è discutibilissima, anche pericolosa. Anzitutto, il primato costituzionale appartiene al popolo “che lo esercita nelle forme nei limiti della Costituzione” (art.1). In secondo luogo, subordinare l’autonomia di una istituzione, il giudiziario, a un’altra istituzione, l’esecutivo, squilibra il sistema in direzione potenzialmente autoritaria.

Questo rischio risulta moderatamente più elevato in un sistema politico come quello italiano, secondo ambito di cui tenere conto, che non ha mai brillato per il riconoscimento del primato della rule of law e la sua applicazione. Da Mani Pulite in poi il conflitto “politici contro magistrati” è stato una costante. Ricordiamo, a titolo di esempio, due affermazioni particolarmente gravi e rivelatrici di concezioni politiche profondamente errate. La prima è l’invito sferzante ai giudici che si intromettono nella vita politica a farsi eleggere come se l’elezione in Parlamento debba essere l’unico modo per contare in una società. La seconda è la convinzione manifestata da Berlusconi che conquistare il potere di governo implica la legittima possibilità di dettare i comportamenti a tutte le altre istituzioni. Il popolo avrebbe “unto” un leader che ha, dunque, acquisito il potere/dovere di guidare e decidere senza lacci e lacciuoli. Il cosiddetto premierato nasce anche da questa concezione istituzionale.

Non bisogna cercare coerenza in comportamenti perlopiù dettati da opportunismo, ma la decisione del governo Meloni di sottoporre a referendum costituzionale il disegno di legge approvato dal Parlamento si giustifica proprio per il desiderio di dimostrare la sua rispondenza alle preferenze del popolo.

Giunti al termine dell’elaborazione di un testo complesso, articolato, in più punti originale, i Costituenti non ebbero dubbi. Bisognava consentire la correzione, l’adattamento, l’aggiornamento del testo costituzionale da effettuarsi attraverso leggi approvate dal Parlamento, senza specificare chi ne potessero essere i proponenti. Delinearono una procedura “garantista”, che consiste in una doppia lettura in ciascuna camera a distanza minima di tre mesi per consentire un esame approfondito e non nervoso con approvazione definitiva a maggioranza assoluta. Stabilirono anche che la revisione potesse, non dovesse (il referendum costituzionale è, pertanto, facoltativo) essere sottoposta a referendum su richiesta di “un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali”. Due punti meritano di essere evidenziati. Fra i soggetti autorizzati a chiedere il referendum non c’è nessuna menzione del governo, sebbene, naturalmente, la richiesta non sia preclusa ai parlamentari della maggioranza governativa. Secondo punto, poiché la revisione entra senz’altro in vigore dopo tre mesi dalla sua approvazione, è logico ritenere che siano gli oppositori a chiedere il referendum con l’obiettivo di bocciarla, farla cadere. Dunque, non è affatto corretto usare l’aggettivo confermativo per il referendum costituzionale. L’esito può sì essere di conferma, ma il referendum chiesto contro la revisione merita semmai l’aggettivo oppositivo.

Nessun referendum è possibile se nella seconda lettura ad approvare la revisione sono stati i due terzi dei componenti di entrambe le Camere. In un sistema politico ad alto tasso di antiparlamentarismo i Costituenti vollero evitare una deleteria contrapposizione tra elettorato e parlamentari, di cui sarebbe apparsa evidente la non rappresentatività. Infine, senza necessità di un quorum di affluenza alle urne, la maggioranza dei votanti determina l’esito. I Costituenti vollero così premiare i cittadini interessati, informati partecipanti. Chi vota conta. Chi non vota ha, in qualche modo non apprezzabile, delegato la decisione a chi ha dedicato parte del suo tempo e delle sue energie a esprimere la sua preferenza.

Pur avendo fortemente sostenuto tutto l’iter parlamentare della separazione delle carriere, giustamente rivendicando l’esito e meno opportunamente proceduto alla richiesta del referendum, il Presidente del Consiglio ha ripetutamente dichiarato che non si dimetterà in caso di sconfitta. In effetti, dal punto di vista costituzionale le sue dimissioni non sono affatto obbligate. Dal punto di vista politico, però, avendo fatto della separazione delle carriere un preminente obiettivo politico, avendo impegnato il suo governo a sostegno della revisione fino a praticamente trasformare il referendum in una sorta di plebiscito sulla sua persona, Giorgia Meloni dovrebbe considerare il rigetto della revisione da lei voluta e imposta come equivalente a un voto di sfiducia. Esiste un precedente molto eloquente: le dimissioni nel dicembre 2016 di Matteo Renzi, duramente sconfitto nel referendum da lui voluto sulle “sue” revisioni costituzionali e da lui personalizzato facendone sostanzialmente un plebiscito sulla sua persona.

Resta da chiedersi quanto questo referendum influenzerà la più ancora ambiziosa proposta di revisione costituzionale della forma di governo. Infatti, l’eventuale elezione diretta del Presidente del Consiglio significa la fuoruscita dal parlamentarismo, modello istituzionale nel quale il governo è espresso, non dal popolo, ma dal Parlamento e a lui responsabile. Sarebbe un passo in più verso la concentrazione di potere nelle mani del capo dell’esecutivo.

Pubblicato il 17 novembre 2025 su Micromega