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Le modifiche alla Costituzione si discutono in Parlamento @DomaniGiornale
Le riforme costituzionali bocciate sette anni fa dagli italiani in un referendum rimangono sbagliate anche oggi (e domani). Peggio se vengono presentate come carta di accreditamento e/o di scambio. Il confronto fra le diverse proposte può utilmente essere informale, ma il luogo del confronto formale è e deve rimanere, anche in più modalità, il Parlamento. Incontrarsi e parlarsi è cortesia istituzionale, ma carta parla. I modelli istituzionali sono inevitabilmente complessi e richiedono conoscenze approfondite che non sono mai esclusivamente giuridiche. La storia e la strutturazione di un sistema politico-partitico sono indispensabili per prevedere entro i limiti del possibile, le conseguenze pratiche di ciascun modello. Le motivazioni della proposta di uno o altro modello sono decisive non solo per il loro confronto, ma per quella essenziale opera pedagogica che consiste nel coinvolgere la cittadinanza, come si fece nel 1946-47 e nel 2016. Non è sufficiente dire “siamo sempre stati favorevoli (contrari) all’elezione popolare diretta del Presidente della Repubblica” per legittimare quella scelta né il suo ripudio.
Giova anche ripetere che l’elezione popolare del Presidente della Repubblica, un cardine costituzionale del Presidenzialismo USA e dei sistemi politici latino-americani nonché dei semipresidenzialismi in Francia, Europa centro-orientale (non in Ungheria), alcuni paesi africani francofoni, Taiwan, non è in nessun modo assimilabile all’elezione popolare del Primo ministro, attuata unicamente in Israele per tre volte e poi abbandonata perché disfunzionale. Avere vagamente il semipresidenzialismo nel proprio programma elettorale del quale, in senso molto lato, si può vantare l’approvazione da parte dei propri elettori, non significa affatto essere investititi di un mandato. Nessun mandato a osteggiare qualsiasi riforma può essere contrapposto dalle opposizioni.
Comunque, in democrazia, nessuno può esercitare veti. In una democrazia parlamentare il Parlamento è sovrano. I riformatori costituzionali hanno la possibilità di procedere osservando le regole che presiedono alla formulazione, discussione, approvazione dei loro testi senza forzature. Variamente, qualche volta riprovevolmente, strattonati da una parte o dall’altra, i Costituenti erano pienamente consapevoli dell’eventualità di revisioni. A cominciare, mi piace sottolineare dalla stabilizzazione del governo, ordine del giorno Perassi, il quale, certo, sarebbe favorevole al voto di sfiducia costruttivo. Una maggioranza assoluta può fare tutte le riforme che desidera tranne quella della “forma repubblicana” dello Stato. Qualsiasi maggioranza parlamentare riformatrice sa che la saggezza dei Costituenti si estese a garantire all’elettorato la possibilità di esprimersi contro quelle riforme in un referendum (costituzionale, quindi non “confermativo”, ma oppositivo). Tanto basti. Il resto si vedrà.
Pubblicato il 10 maggio 2023 su Domani
Per chi suona la fisarmonica del Capo dello Stato @formichenews
Partiti deboli e divisi saranno costretti a lasciare spazio al Presidente sia nella formazione del governo sia nello scioglimento o no del Parlamento. Partiti forti e compatti diranno al Presidente se e quando sciogliere il Parlamento e chi nominare presidente del Consiglio e ministri. Meloni non ha nessun titolo, oggi, per dire a Mattarella che deve nominarla. Il commento di Gianfranco Pasquino Accademico dei Lincei e autore di Tra scienza e politica. Una autobiografia (UTET 2022)
La fisarmonica (del Presidente della Repubblica) non è affatto, come ha perentoriamente scritto Carlo Fusi (28 agosto), un “funambolismo tutto italiano e rappresentazione tra le più eclatanti della crisi di sistema in atto”. Al contrario, è una metafora delle modalità elastiche del funzionamento delle democrazie parlamentari che consentono di analizzare, capire, spiegare al meglio il ruolo del Presidente della Repubblica italiana ieri, oggi e, se non sarà travolto dal pasticciaccio brutto del presidenzialismo diversamente inteso dal trio Meloni-Salvini-Berlusconi, domani.
In sintesi, definiti dalla Costituzione, dalla quale non è mai lecito prescindere, i poteri del Presidente della Repubblica italiana, l’esercizio di quei poteri dipende dai rapporti di forza fra i partiti in Parlamento e il Presidente, la sua storia, il suo prestigio, la sua competenza. Partiti deboli e divisi saranno costretti a lasciare spazio al Presidente sia nella formazione del governo sia nello scioglimento o no del Parlamento. Partiti forti e compatti diranno al Presidente se e quando sciogliere il Parlamento e chi nominare Presidente del Consiglio e ministro. Meloni non ha nessun titolo, oggi, per dire a Mattarella che deve nominarla. Se ci saranno i numeri, ovvero una maggioranza assoluta FdI, Lega e FI, dovranno essere Salvini e Berlusconi a fare il nome di Meloni a Mattarella, aggiungendo che non accetteranno nessuna alternativa.
Certo, il Presidente chiederà qualche garanzia europeista, ma non potrà opporsi al nome. “Crisi di sistema in atto”? O, piuttosto, funzionamento da manuale di una democrazia parlamentare nella quale il governo nasce in Parlamento e viene riconosciuto e battezzato dal Presidente? Verrà anche sostenuto dalla .sua maggioranza parlamentare e sarò operativo quanto il suo programma e i suoi partiti vorranno e i suoi ministri sapranno. Quel che dovrebbe essere eclatante è la constatazione che nessun presidenzialismo di stampo (latino) americano offre flessibilità. Anzi, i rapporti Presidente/Congresso sono rigidi. Il Presidente non ha il potere di sciogliere il Congresso che, a sua volta, non può sfiduciare e sostituire il Presidente. Nel passato, spesso, l’uscita dallo stallo era un golpe militare.
Nessuna legge elettorale, nemmeno l’apprezzatissima Legge Rosato, può rendere elastico il funzionamento del presidenzialismo che, come abbiamo visto con Trump, ha evidenziato molti degli elementi più eclatanti di una crisi di sistema. Altro sarebbe il discorso sul semipresidenzialismo, da fare appena i proponenti ne chiariranno i termini e accenneranno ad una legge elettorale appropriata. Nel frattempo, sono fiducioso che in vista del post-25 settembre il Presidente Mattarella stia diligentemente raccogliendo tutti gli spartiti disponibili e facendo con impegno e solerzia tutti i solfeggi indispensabili per suonare al meglio la sua fisarmonica. Altri saranno i cacofoni.
Pubblicato il 30 agosto 2022 su Formiche.net
La Repubblica non può restare appesa a Draghi e Mattarella @fattoquotidiano
“Un lavoro so trovarmelo da solo”. Questa secca frase pronunciata con irritazione da Mario Draghi contiene molti elementi che non debbono essere sottaciuti. Certo c’è anche una sottile e assolutamente comprensibile critica nei confronti di coloro che non hanno voluto o saputo favorirne l’elezione al Quirinale. Soprattutto, però, è un messaggio ai dirigenti dei partiti per quello che fanno e quello che non fanno. Troppo affannati a rincorrere l’ultima dichiarazione di un qualsiasi parlamentare e a soffermarsi su polemichette di corto respiro e poco interesse, troppi commentatori perdono di vista gli elementi strutturali della politica italiana. Alla nascita del governo Draghi, che riduceva notevolmente potere e presenza dei partiti, molti sostennero che all’ombra del governo, i partiti avrebbero avuto modo e tempo per cercare di ridisegnare le loro strategie, ma soprattutto di riorganizzarsi e rimettersi in sintonia con gli italiani. Non è avvenuto praticamente nulla di tutto questo. Al contrario, l’elezione presidenziale ha dimostrato l’impreparazione di tutti i protagonisti e l’inadeguatezza delle loro visioni politiche. Per evitare la cosiddetta “crisi di sistema” il Parlamento ha richiamato il non troppo reticente Presidente uscente facendone quasi un uomo della Provvidenza. L’altro uomo della Provvidenza, ovvero Mario Draghi, insostituibile, ha potuto così continuare alla guida del governo per proseguire e portare a augurabile compimento l’opera di ripresa e resilienza consentita all’Italia dagli ingenti fondi europei.
Personalmente, non credo alla crisi di sistema, ma appendere le sorti della Repubblica italiana alla longevità di Mattarella e al prolungamento di un ruolo politico per Draghi significherebbe comunque, rimanere sostanzialmente nella crisi politica che ha caratterizzato tutta la legislatura in corso. La controprova viene dai partitini, un tempo sarebbero stati definiti “cespugli”, assembrati intorno al centro geopolitico, che la loro convergenza vorrebbero effettuarla sotto la guida di Draghi contando su voti aggiuntivi che, discutibilmente, il nome del Presidente del Consiglio apporterebbe loro. Di idee ricostruttive che scaturiscano da quei cespugli: la “moderazione”? la “fine del bipolarismo feroce”?, proprio non se ne vedono. Nel frattempo, nel centro-destra, che alcuni di loro propagandisticamente definiscono “compatto”, permane una lotta dura per la leadership e soprattutto appare enorme la distanza nelle posizioni relativamente all’Unione Europea. Il campo nel quale si è insediato il Partito Democratico è largo nelle intenzioni, ma non demograficamente in crescita, in attesa di elettori le cui aspettative non vengono soddisfatte da messaggi politici rilevanti e innovativi. Troppo facile parlare di lotta alle diseguaglianze senza indicare con precisione gli obiettivi da perseguire e le relative modalità. Eppure, è proprio dalla ripresa dell’economia che bisogna sapere trarre stimoli per procedere verso la riduzione delle diseguaglianze e l’ampliamento delle opportunità.
La cosiddetta “agenda Mattarella” esplicitata nel discorso del Presidente contiene una indicazione molto significativa concernente il ruolo del Parlamento che non va compresso e schiacciato dal governo, meno che mai a colpi di decreti accompagnati dalla imposizione di voti di fiducia. Quel ruolo potrà migliorare, ma di poco, grazie alla riforma dei regolamenti parlamentari, ma riuscirà ad affermarsi soltanto se i parlamentari saranno eletti con modalità che li liberino dalla sudditanza ai capipartito e capicorrente che li hanno nominati e li obblighino sia a trarre consenso dai loro elettori sia a essere responsabili nei loro confronti. Il cattivo funzionamento del parlamento è la condizione prima e fondamentale che incide sulla qualità di una democrazia parlamentare e che rischia di aprire una crisi di sistema senza prospettive.
Pubblicato il 15 febbraio 2022 su Il Fatto Quotidiano
Un sistema fragile appeso agli uomini della provvidenza @DomaniGiornale
Quando in un sistema politico due sole persone vengono ritenute capaci di svolgere i compiti più importanti: Presidente della Repubblica e capo del governo c’è un problema. Quando entrambi avevano annunciato di avere aspettative e prospettive diverse, Draghi il Quirinale, Mattarella la vita privata, e hanno dovuto rinunciarvi, il problema è ancora più grave. Da potenziale king, sembra che Draghi si sia sentito obbligato a trasformarsi in kingmaker convincendo Mattarella a lasciarsi incoronare per salvare il governo delle forse troppo larghe intese e consentirne l’essenziale prosecuzione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. Non posso unirmi a lodi sperticate e talvolta ipocrite sul senso di responsabilità di entrambi. Valutazioni diverse e esiti diversi, nient’affatto peggiori, erano sicuramente possibili. Credo che adesso Draghi e Mattarella dovrebbero riflettere sulle loro azioni, forse errori, e sulle conseguenze prossime e future.
Davvero in Italia, nella sua politica, non c’erano alternative? Non si trovava un altro capo del governo in sostituzione di Draghi? Non esisteva un altro uomo/donna delle istituzioni in grado di succedere a Mattarella? Sarebbe gravissimo. Non sono gli scontri, le inadeguatezze, le incapacità dei parlamentari e dei loro partiti a segnalare quello che troppi definiscono una crisi di sistema e invece è la fisiologia della democrazia parlamentare italiana. Tutti gli inconvenienti sono da tempo tanto noti quanto, con pazienza (virtù che i mass media non sanno praticare), faticosamente e almeno parzialmente, rimediabili. La crisi di sistema è clamorosa, ancora incombente, potenzialmente esplosiva specialmente quando il sistema è appeso all’esistenza di due e due sole personalità. Non basta, come ha detto a caldo il rieletto Presidente Mattarella, garantire “l’impegno di interpretare le attese e le speranze dei nostri concittadini”. “Vaste programme” sosterrebbe un altro grande Presidente, Charles de Gaulle, che, peraltro, ebbe e utilizzò notevoli poteri esecutivi. Bisogna capire in che modo interpretarle, sapendo che il Presidente della Repubblica difficilmente riesce ad andare oltre la classica moral suasion (lasciando il tempo che trova).
Uscito indebolito dalle elezioni presidenziali, le tensioni dentro la sua maggioranza essendo cresciute, Draghi avrà molti problemi a governare a maggior ragione se i partiti daranno inizio alla danza della fibrillazione elettorale. Frequente diventerà il ricorso ai decreti e pesante lo schiacciamento del Parlamento le cui decisioni (sic) Mattarella afferma di avere voluto rispettare. Vorrà/saprà il Presidente rieletto contribuire al ristabilimento di un equilibrio positivo fra governo e Parlamento? Oppure Draghi continuerà come uomo un po’ più solo , con diminuito consenso, approfittando dello stato di necessità e contando sul sostegno di Mattarella? La ripartenza di entrambi mi pare poco promettente e tutta in salita.
Pubblicato il 3 febbraio 2022 su Domani
Quirinale, quali sono davvero le conseguenze del possibile passaggio di Draghi dal governo al Colle? @DomaniGiornale
Dai commenti, di retroscenisti e folkloristi, deduco che per l’elezione al Quirinale è già stata superata la fase dei requisiti richiesti. Male. Per molti commentatori, comunque, il problema s’era posto solo con riferimento all’aggettivo ripetuto ad nauseam “divisivo”. Quasi sparita la necessità che il candidato/a dia garanzie di sapere proteggere ruolo, prerogative, potere della Presidenza. Addirittura, Più Europa e Azione, per voce di Emma Bonino, hanno dichiarato di votare la signora (sic) Cartabia per fare la (quale?) riforma della giustizia arrivando così, inopinatamente, alla Presidenza governante. A questo evitabile proposito, è forse utile ricordare che il semipresidenzialismo de jure prevede che il Presidente nomini comunque un Primo Ministro. Non so se il ministro Giorgetti temesse/tema (o auspicasse) che Draghi presidente della Repubblica significhi semipresidenzialismo di fatto con la scelta di un Presidente del Consiglio di suo gradimento, ma il tema è posto nettamente in queste ore.
Premesso che desidererei che chi critica Draghi e il suo operato in quanto capo del governo dovrebbe coerentemente estendere la sua critica anche al più alto sponsor di Draghi, ovvero al Presidente Sergio Mattarella, molti hanno capito che elezione del Presidente e futuro del governo si intrecciano. Chi vuole che Draghi rimanga al governo dovrebbe avere capito che l’attuale Presidente del Consiglio vuole giustamente la garanzia che la maggioranza che lo sostiene sia quella che elegge il Presidente della Repubblica e che, di conseguenza, s’impegni a coadiuvarne l’opera. Dunque, il nuovo Presidente deve più o meno esplicitamente prendere un impegno di continuità. Ci sono almeno due presidenziabili che quell’impegno sono disponibili a prenderlo, che non pretenderebbero di governare e che sono credibili. Non stanno, però, tra i tre nomi proposti dal centro-destra.
Quanto all’eventuale transizione, inusitata, da capo del governo a Presidente della Repubblica, che sarebbe effettuata da un capo di governo inusitatamente non politico e non parlamentare, non serve a nulla limitarsi a notarne l’eccezionalità. Necessario è chiedersi quali ne sarebbero le implicazioni istituzionali e politiche con riferimento al caso concreto del viaggio di Draghi da Palazzo Chigi al Quirinale. Se quel viaggio è benedetto dalla maggioranza che sostiene Draghi, allora sarebbe opportuno che i leader dei partiti di maggioranza comunicassero (quasi certamente ne hanno già, per quanto separatamente, discusso con lui) al Presidente che, se è vero che il Presidente della Repubblica “nomina il Presidente del Consiglio”, la Costituzione materiale si basa sul suggerimento, talvolta anche di più, di uno o più nomi ad opera dei capi dei partiti i cui parlamentari daranno o no la fiducia all’incaricato dal Presidente della Repubblica. Insomma, Draghi eletto Presidente della Repubblica deve sapere che potrà esercitare la moral suasion, ma che la politica di una democrazia parlamentare riconosce a partiti e parlamentari molti poteri e notevole flessibilità. Talvolta mi illudo (non riesco a non farlo) che mettere in luce alcuni meccanismi, indicarne le modalità di attuazione e lo spazio di discrezionalità sia utile anche agli operatori ciascuno dei quali dispone di un quid di potere politico. C’è un rischio per Draghi che sale al Colle, ma c’è anche un rischio per Draghi se al Colle salirà un politico troppo sensibile alle richieste dei partiti che lo hanno prescelto. Non è facile stabilire qual è il rischio minore e per chi (temo per il sistema politico italiano).
Pubblicato il 25 gennaio 2022 su Domani
Democrazia Futura. Draghi Presidente. Da Palazzo Chigi al Quirinale a quali condizioni? @Key4biz #Quirinale22
L’elezione per il Colle e la tentazione di eleggere direttamente il Presidente della Repubblica senza uno specifico progetto costituzionale di superamento della democrazia parlamentare. Le riflessioni di Gianfranco Pasquino, professore emerito di Scienza politica all’Università di Bologna.
Mai nella storia delle dodici elezioni presidenziali italiane un Presidente del Consiglio è passato da Palazzo Chigi al Quirinale diventando Presidente della Repubblica. Nulla osta a questa transizione, ma è opportuno valutarne le premesse, le implicazioni, le conseguenze. Con tutta probabilità, Mario Draghi non sta ragionando in termini di pur legittime ambizioni personali. La sua riflessione si basa sulla necessità/desiderio di portare a realizzazione completa con successo il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. Rimanendo a Palazzo Chigi riuscirà a ottenere l’esito voluto entro il marzo 2023 oppure rischia di essere estromesso prima o comunque sostituito subito dopo le elezioni politiche del 2023 a compito non ancora soddisfacentemente adempiuto? In questo caso, potrebbe apparirgli preferibile accettare l’elezione alla presidenza nella consapevolezza che dal Colle sarà in grado di sovrintendere al PNRR anche grazie al suo enorme prestigio europeo. Quello che è certo è che non accetterebbe di essere eletto al Quirinale se gli si chiedesse in cambio lo scioglimento immediato del Parlamento (richiesta adombrata da Giorgia Meloni). Certo, il centro destra compatto potrebbe prendere l’iniziativa di votare il suo nome fin dalla prima votazione quasi obbligando quantomeno il Partito Democratico a convergere. Lo scioglimento del Parlamento sarebbe, però, la conseguenza quasi inevitabile dell’abbandono del governo ad opera della Lega e di Forza Italia. D’altronde, Draghi non potrebbe porre come condizione di una sua eventuale elezione alla Presidenza che i partiti dell’attuale coalizione gli consentano di scegliere e nominare il suo successore a Palazzo Chigi. Anzi, come Presidente avrebbe il dovere costituzionale di aprire le consultazioni nominando la persona suggeritagli dai capi dei partiti a condizione che il prescelto sia in grado di ottenere la fiducia in entrambi i rami del Parlamento. Sappiamo anche, lo ha detto il Presidente Mattarella ed è opinione diffusa a Bruxelles, che il potenziale capo del governo deve avere solide credenziali europeiste.
Il Ministro leghista Giancarlo Giorgetti ha sostenuto che se Draghi nominasse il suo successore il sistema politico italiano entrerebbe in una situazione definibile come “semipresidenzialismo di fatto”. Fermo restando che nessuna elezione e nessuna carica sono tanto importanti da produrre di per sé un cambiamento nel modello di governo di qualsiasi sistema politico, meno che mai di una democrazia, sono in disaccordo con Giorgetti e ancora di più con i critici che l’hanno accusato di auspicare un qualche sovvertimento costituzionale. Il fatto è che il Presidente della Repubblica Draghi che nomina il Presidente del Consiglio è la procedura esplicitamente prevista nella Costituzione italiana all’art. 92. Quanto al Parlamento l’art. 88 ne consente lo scioglimento “sentiti” i Presidenti delle Camere i quali debbono comunicare al Presidente che non esiste più la possibilità di una maggioranza operativa in grado di sostenere l’attività del governo. Peraltro, come abbiamo imparato dai comportamenti di Scalfaro, che negò lo scioglimento richiesto da Berlusconi nel 1994 e da Prodi nel 1998, e di Napolitano, che non prese neppure in considerazione lo scioglimento nel novembre 2011 probabilmente gradito al Partito Democratico, il vero potere presidenziale consiste proprio nel non scioglimento del Parlamento obbligando i partiti a costruire un governo e a sostenerlo, obiettivi conseguiti in tutt’e tre i casi menzionati.
Lungi dal configurare una situazione di semipresidenzialismo di fatto la dinamica costituzionale italiana rivela uno dei grandi pregi delle democrazie parlamentari: la flessibilità. Al contrario, il semipresidenzialismo, come lo conosciamo nella variante francese, è relativamente rigido. Ad esempio, il Presidente non può sciogliere il Parlamento se questi non ha compiuto almeno un anno di vita. Poi, lo può sciogliere giustificando la sua decisione con la necessità di assicurare il buon funzionamento degli organi costituzionali. Solo quando sa che nell’Assemblea Nazionale esiste una maggioranza a suo sostegno, il Presidente francese può nominare un Primo ministro di suo gradimento. Altrimenti, è costretto ad accettare come Primo ministro chi ha una maggioranza parlamentare. Questa situazione, nota come coabitazione, si è manifestata in tutta evidenza nel periodo 1997-2002: il socialista Lionel Jospin Primo ministro, il gollista Jacques Chirac Presidente della Repubblica. Ipotizzo che, parlando di semipresidenzialismo di fatto, Giorgetti pensasse alla fattispecie di un Primo ministro che diventa Presidente della Repubblica. Certo quasi tutti i Primi ministri francesi hanno intrattenuto questa aspirazione e alcuni, pochissimi (Pompidou e Chirac) hanno potuto soddisfarla. Troppo pochi per farne un tratto distintivo del semipresidenzialismo.
In conclusione, non credo che il tormentato dibattito italiano sia effettivamente arrivato alle soglie del semipresidenzialismo, modello complesso che richiederebbe anche una apposita legge elettorale. Temo, invece, che confuse, ripetute e prolungate votazioni parlamentari per il prossimo Presidente della Repubblica finiscano per dare fiato ai terribili semplificatori che vorrebbero l’elezione popolare diretta del Presidente della Repubblica italiana senza avere uno specifico progetto costituzionale di superamento della democrazia parlamentare. Esito: confusione de facto. Con un po’ di retorica concluderò che non è questo che ci chiede l’Europa.
Pubblicato il 23 gennaio 2022 su Key4biz
Per una Presidenza di qualità #Quirinale #Elezione
Toto nomi? No, grazie. Enough is enough. Cambiamo il paradigma e facciamo il toto qualità. Non debbono essere qualità a caso che riflettano le preferenze e i pregiudizi di chi le formula. Propongo che si individuino le qualità presidenziali facendo riferimento a due fonti diverse, ma entrambe autorevoli. La prima è la Costituzione. Art. 87: . Il Presidente “rappresenta l’unità nazionale”. Art. 54: “i cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore”. La seconda fonte è un Presidente stesso. Nel suo discorso di fine anno (e fine mandato), Mattarella ha detto che il Presidente deve “spogliarsi della sua appartenenza”; perseguire l’interesse nazionale; tutelare ruolo, prerogative, poteri della Presidenza. Se la Costituzione fosse un documento adeguatamente noto ai politici e ai commentatori, potrei limitarmi ad affermare “a buon intenditore poche parole”. Invece, mi sento costretto a fare qualche essenziale chiosa. Per rappresentare l’unità nazionale è decisivo che il Presidente abbia dato prova di non perseguire pervicacemente i proprio interessi politici e personali.
Soltanto se riesce a combinare la sua visione con quella di altri in una sintesi virtuosa la sua “rappresentanza” diventerà effettivamente nazionale. Assurgerà allo stadio di patriota e sarà tanto più efficace se consapevole che il patriottismo non è autarchia, non è nazionalismo, non è sovranismo, ma è volontà e capacità di collaborare con i patrioti di altri paese per assicurare “la pace la giustizia fra le Nazioni” (art. 11). Sicuramente, una volta eletto il Presidente non dovrà più avere nessuna appartenenza partitica e politica. Però, Mattarella non ha, credo deliberatamente, aggiunto l’aggettivo “politica” nel suo riferimento all’appartenenza. Il Presidente non dovrà essere condizionato dalla sua appartenenza religiosa, ma neanche da sue appartenenze economiche, dalle attività che svolgeva prima dell’elezione e che debbono cessare immediatamente. Solo così potremo ragionevolmente pensare che le dichiarazioni e le azioni presidenziali saranno sempre, sistematicamente e esclusivamente, improntate al perseguimento di interessi politici nel senso di attinenza alla polis, al sistema politico.
La Presidenza della Repubblica italiana non è un premio alla carriera. Non è un risarcimento. Non è una carica cerimoniale. Il Quirinale è il vertice di un triangolo composto con il Governo e con il Parlamento. In una democrazia parlamentare come quella italiana le istituzioni interagiscono, si controllano a vicenda, entrano in competizione per l’esercizio dei poteri di rappresentanza e di governo (qualcuno, oggi, aggiungerebbe di comunicazione). Chi pensa che è giusto che gli equilibri siano dinamici e che nessuna istituzione, e neanche i partiti, possa prendere il sopravvento, deve desiderare che alla Presidenza venga eletta una persona capace per cultura, autorevolezza, prestigio, di usare al meglio tutti i poteri della carica. Deve, dunque, essere qualcuno che ha competenza e esperienza politica. Non aggiungo altro se non la raccomandazione ovvero, per richiamare il titolo del libro pubblicato dal Presidente Luigi Einaudi al termine del suo mandato (Prediche inutili 1955), la predica, che spero utile, di valutare le oramai molte candidature con riferimento, non agli “equilibri” di potere, ma alle indispensabili qualità presidenziali.
Pubblicato il 10 gennaio 2022 su PARADOXAforum
Tra Palazzo Chigi e Quirinale: la flessibilità della democrazia parlamentare @rivistailmulino
Per molte ragioni, buone e cattive, il sistema politico italiano si trova proprio alla soglia di cambiamenti degni della massima attenzione (e preoccupazione). Per questo l’imminente elezione del Capo dello Stato va seguita da vicino
Questo articolo fa parte dello speciale Quirinale 2022
Un sistema istituzionale è tale poiché le sue parti interagiscono e si condizionano in una varietà di modi. Anche quando le istituzioni sono «separate», come negli Stati Uniti, condividono i poteri e sono in competizione per acquisirne e per esercitarli. Nelle democrazie parlamentari, come quella italiana, le relazioni fra le istituzioni sono strette e complesse, flessibili ed elastiche, di grande interesse analitico e di notevole rilievo politico, passibili di cambiamenti significativi, portatori di opportunità e rischi. Per molte ragioni, buone e cattive, il sistema politico italiano si trova proprio alla soglia di cambiamenti degni della massima attenzione (e preoccupazione). A proposito della eventualità dell’elezione di Mario Draghi alla presidenza della Repubblica, alcune settimane fa, il ministro leghista Giancarlo Giorgetti evocava, non so se con timore o con favore, la comparsa di un semipresidenzialismo di fatto. Sappiamo che nel semipresidenzialismo de iure è il presidente che, quando dispone di una maggioranza parlamentare del suo colore politico, può nominare il primo ministro, producendo una grande concentrazione di potere nell’esecutivo. Altrimenti, quando la maggioranza nell’Assemblea nazionale è opposta al presidente, diventerà primo ministro il capo di quella maggioranza che, nella situazione nota come coabitazione, avrà tutto l’interesse a rimanere coesa per sventare qualsiasi tentazione del presidente di sciogliere il Parlamento. Da molti punti di vista, il semipresidenzialismo si rivela una forma di governo affascinante per gli analisti.
In Italia, non esiste nessun precedente di un capo di governo in carica che sia diventato presidente della Repubblica. Anzi, una condizione non scritta, ma finora sempre rispettata, è che presidente diventi qualcuno che è giunto al termine della sua vita politica attiva, inevitabilmente caratterizzata da divergenze, conflitti, scontri. Nel suo discorso di fine anno Mattarella ha fatto cenno a questo elemento, sostenendo la necessità per i presidenziabili di spogliarsi di ogni precedente appartenenza (politica e, aggiungo per i buoni intenditori, stando molto nel vago, «professionale»). Nella oramai più che sessantennale traiettoria del semipresidenzialismo della Quinta Repubblica francese, praticamente tutti i primi ministri si sono considerati presidenziabili e diversi fra loro si sono candidati alla presidenza. Molto curiosamente nessuno dei primi ministri in carica è mai stato eletto. Il gollista Chirac perse contro Mitterrand nel 1988 quando era primo ministro. Vinse nel 1995 quando, di proposito, non lo era più. Nel caso italiano quattro presidenti – (Segni 1962-64), Leone (1971-78), Cossiga (1985-1992), Ciampi (1999-2006) – avevano in precedenza ricoperto la carica di presidente del Consiglio, ma al momento dell’elezione al Quirinale ne erano oramai lontani temporalmente e, per così dire, politicamente. Purtroppo, per lui, invece, nel 1971 Aldo Moro venne osteggiato, in particolare da Ugo La Malfa, proprio per la sua vicinanza alla politica (e che politica!) attiva.
L’eventuale passaggio di Mario Draghi direttamente senza nessuna soluzione di continuità da Palazzo Chigi al Quirinale sarebbe, come detto, assolutamente senza precedenti e porrebbe non pochi interrogativi costituzionali (come opportunamente rilevato da Federico Furlan). Non so se avremo l’effettiva necessità di rispondervi e diffido di risposte arzigogolate. Ritengo preferibile, seguendo la strada aperta da Giorgetti, esplorare se, rebus sic stantibus (5 gennaio 2022), l’elezione di Draghi al Quirinale comporti più o meno inevitabilmente dei rischi per la democrazia italiana che, non bisogna dimenticarlo, si regge su un sistema di partiti frammentato e non consolidato.
Preliminarmente, mi pare che sussistano alcune variabili impossibili attualmente da mettere e tenere sotto controllo, in particolare da chi, partiti e persone, sarà proposta la candidatura di Draghi e da chi e quanti parlamentari verrà votata. Dopodiché il discorso è inevitabilmente destinato a partire dal momento in cui il Draghi diventato presidente della Repubblica dovrà necessariamente affidare l’incarico per la formazione del nuovo governo (art. 92: «Il presidente della Repubblica nomina il presidente del Consiglio e, su proposta di questo, i ministri»). Fermo restando che è possibile, forse addirittura probabile, che qualcuno, Giorgia Meloni lo ha già fatto alcuni mesi fa, chiederà al neo-presidente Draghi lo scioglimento del Parlamento. Noto che sarebbe davvero uno scambio improprio e pericoloso quello fra i voti per l’elezione e lo scioglimento del Parlamento, ma ne esiste un precedente non glorioso: l’elezione di Giovanni Leone nel dicembre 1971 con i voti decisivi del Movimento sociale di Giorgio Almirante e lo scioglimento nel febbraio 1972 per elezioni anticipate come desiderato e richiesto dai neo-fascisti (che quasi raddoppiarono i loro seggi in Parlamento).
Facile immaginare le pressioni su Draghi; ma a questo punto qualsiasi ricognizione sugli eventuali rischi per la democrazia italiana deve spostare il tiro dove li vedono coloro che sono preoccupati da Draghi presidente della Repubblica. Certo, fare filtrare che Draghi avrebbe già un proprio candidato da nominare per la sua sostituzione a Palazzo Chigi nella persona dell’attuale ministro dell’Economia Daniele Franco conferma le perplessità e le contrarietà di coloro che vedono una pericolosa estensione dei poteri reali di Draghi, presidente della Repubblica e presidente del Consiglio per interposta persona. D’altronde, non si può dubitare che il ministro Franco condivida le linee di politica economica di Draghi e che le applicherebbe. È altresì lecito pensare che Franco, meno esperto e consapevolmente meno prestigioso di Draghi, sarà disponibile a seguire su tutte le altre, molte, materie dell’agenda di governo, le indicazioni che gli verranno da quella che pudicamente chiamerò la moral suasion del presidente della Repubblica. Tuttavia, nulla di quello che ho ipotizzato e scritto è insito in procedimenti rigidi, inevitabili, incontrovertibili. Al contrario.
Qui entra in gioco la democrazia parlamentare, troppo spesso ritenuta debole laddove la sua forza consiste nella flessibilità e nell’adattabilità. Per sostituire il presidente del Consiglio andato al Quirinale, debbono/possono essere i partiti, che intendono sostenere la stessa coalizione di governo o formarne un’altra, a suggerire il nome del loro candidato alla carica di presidente del Consiglio. In via riservata possono anche fare sapere al presidente Draghi che non intendono accettare una nomina, per così dire, dinastica, preannunciando voto contrario al candidato eventualmente loro imposto. Saranno i partiti in entrambi i rami del Parlamento a votare o no la fiducia, sanzionando la loro subordinazione a Draghi oppure rivendicando il loro potere di scelta e infliggendogli una sconfitta tanto più grave poiché avviene all’inizio del mandato e, inevitabilmente, lo condizionerebbe ridimensionandone il prestigio anche agli occhi degli europei. Uno showdown Draghi/Parlamento sulla formazione del governo che vedesse vittoriosi i partiti non significherebbe in nessun modo l’assoggettamento totale e definitivo del presidente ai loro voleri e alle loro scelte. Il presidente della Repubblica continuerebbe ad avere il potere di autorizzare la presentazione dei disegni di legge di origine governativa e di promulgazione dei testi legislativi approvati dal Parlamento. Per rimanere nell’ambito della legislazione, toccherebbe ancora a lui dare il via libera o bloccare i decreti e la loro, spesso ingiustificata, proliferazione su materie per lo più eterogenee.
Sulla scia di Giuliano Amato, ho più volte parlato di poteri presidenziali a fisarmonica. Con partiti forti e coesi, in una solida alleanza di governo, il presidente ha poca discrezionalità nel suonare la fisarmonica ovvero fare valere le sue preferenze di politiche e di persone. Partiti deboli e divisi, in un’alleanza conflittuale, aprono grandi spazi nei quali il presidente suonerà, con la sua personale competenza ed esperienza, la musica che preferisce. La flessibilità della democrazia parlamentare consente entrambi gli esiti con le molte modulazioni intermedie, evidenziando eventuali rischi per il funzionamento della democrazia. Per concludere, sento tuttavia di dover aggiungere che non è quasi mai una buona idea spingere le istituzioni e le relazioni inter-istituzionali ai loro limiti estremi.
Pubblicato il 5 gennaio 2022 su Rivistailmulino.it
VIDEO Siamo in una Democrazia parlamentare! Il Parlamento non ha esaurito i suoi compiti, può tornare a essere centrale, purché …
No, non c’è nessuna eclisse del Parlamento, nessun suo tramonto, neppure preoccupante compressione ad opera del governo. C’è, invece, una cattiva organizzazione interna del suo lavoro. Ci sono parlamentari che intralciano, governanti frettolosi e commentatori inadeguati. Cominciamo da capo. Che cosa deve fare un Parlamento in una democrazia parlamentare?
“Una democrazia parlamentare, se saprete conservarla” Dagli Atti dell’Accademia Nazionale dei Lincei Anno CDXVIII 2021
Si racconta che un giorno del settembre 1787 quando i Padri Fondatori uscivano dalla Convenzione di Filadelfia che aveva appena approvato la Costituzione USA, una signora si rivolse in maniera aggressiva a Benjamin Franklin, il più anziano componente della Convenzione, chiedendogli: “Che cosa ci avete dato?” La risposta immediata e pacata di Franklin fu: “una Repubblica, signora, se saprete conservarla”. Allora, Repubblica, che ovviamente stava in netto contrasto con la monarchia inglese, era sinonimo di democrazia. Molti Padri Fondatori nutrivano preoccupazioni, espresse nella laconica risposta di Franklin, sul futuro di quella inusitata Repubblica presidenziale. Potremmo cercare molti test di sopravvivenza superati dalla Repubblica, ma, forse, il più complesso e pericoloso è dato dalla Presidenza Trump e da come finirà.
Nella Commissione dei 75 che si occupava della forma di governo italiano, nell’ampio dibattito che si tenne, fece la sua comparsa, ancorché minoritaria, la Repubblica presidenziale sostenuta dal molto autorevole giurista del Partito d’Azione, Piero Calamandrei. Fu respinta e una ampia e composita maggioranza della Commissione si espresse a favore del governo parlamentare, già operante in Gran Bretagna, madre di tutte le democrazie parlamentari e in tutte le altre, poche, democrazie dell’Europa Occidentale, tutte monarchie ad eccezione della Francia della Quarta Repubblica (1946-1958). Al momento del voto Tomaso Perassi, professore di Diritto Internazionale nell’Università di Roma, costituente eletto per il Partito Repubblicano, propose un ordine del giorno discusso nelle sedute del 4 e 5 settembre del 1946 e approvato.
«La Seconda Sottocommissione, udite le relazioni degli onorevoli Mortati e Conti, ritenuto che né il tipo del governo presidenziale, né quello del governo direttoriale risponderebbero alle condizioni della società italiana, si pronuncia per l’adozione del sistema parlamentare da disciplinarsi, tuttavia, con dispositivi costituzionali idonei a tutelare le esigenze di stabilità dell’azione di Governo e ad evitare le degenerazioni del parlamentarismo».
Immagino che se una signora italiana, che aveva esercitato per la prima volta il suo diritto di voto nel referendum Monarchia/Repubblica e per l’elezione dell’Assemblea costituente, avesse chiesto all’on. Perassi “Che cosa ci avete dato?”, Perassi avrebbe sicuramente risposto “una democrazia parlamentare, se saprete conservarla”. Siamo riusciti a conservarla, fra forzature, strattonamenti, parole d’ordine pericolose, riforme elettorali balorde, proposte di modelli istituzionali controproducenti ma, purtroppo, senza avere davvero cercato e meno che mai trovato, come saggiamente suggerito da Perassi, dei “dispositivi costituzionali idonei a tutelare le esigenze di stabilità dell’azione di Governo e ad evitare le degenerazioni del parlamentarismo”. Da tempo, però, avremmo dovuto imparare che un dispositivo costituzionale rispondente alle preoccupazioni di Perassi esiste e potrebbe essere molto facilmente “importato” nella Costituzione italiana con un minimo di adattamenti. Quel dispositivo, non magico, ma molto intelligente, è il voto di sfiducia costruttivo inserito nella Grundgesetz del 1949 della Repubblica Federale Tedesca e rimasto intatto nella Costituzione della Germania riunificata.
Con il voto di sfiducia costruttivo, nessuna crisi al buio, cioè senza esito precostituito, fa la sua comparsa e non si è avuta nessuna instabilità governativa. Eletto/a da una maggioranza assoluta del Bundestag (quindi, davvero primus/a super pares a soddisfare le accorate richieste di molti commentatori italiani) il cancelliere può essere sconfitto/ da un voto a maggioranza assoluta e sostituito/a purché una maggioranza assoluta si esprima a favore di un altro/a candidato/a entro 48 ore (tempo tecnico affinché tutti i parlamentari riescano a farsi trovare al Bundestag e, al tempo stesso, tempo troppo breve per trame e complotti improvvisati). Quando gli spagnoli scrissero la Costituzione della loro democrazia, 1977-78, memori della loro passata propensione all’instabilità governativa, consapevoli che il problema non era stato risolto né dai francesi della Quarta Repubblica né dalla democrazia parlamentare italiana, congegnarono una variante del voto di sfiducia costruttivo tedesco. Il loro Presidente del governo, titolo ufficiale, può essere sconfitto e sostituito da un voto a maggioranza assoluta della Camera dei deputati espresso su una mozione di sfiducia il cui primo firmatario diventa automaticamente capo del governo. È la procedura che ha consentito al socialista Pedro Sanchez di andare al Palazzo della Moncloa il 2 giugno 2018 al posto del popolare Mariano Rajoy.
Non ho dubbi che Tomaso Perassi considererebbe entrambi i “dispositivi”, tedesco e spagnolo, rispondenti alle sue preoccupazioni e provatamente in grado di “tutelare le esigenze di stabilità dell’azione di Governo e ad evitare le degenerazioni del parlamentarismo”. I numeri lo conforterebbero ulteriormente. Nel periodo 1949-2020 ci sono stati molti meno capi di governo in Germania che in Gran Bretagna, tradizionalmente considerata il regno della stabilità dei Primi ministri. Nel periodo 1978-2020 ci sono stati meno capi di governo in Spagna che in Gran Bretagna nonostante la longue durée di Margaret Thatcher (1979-1990) e Tony Blair (1997-2007. I due capi di governo delle democrazie parlamentari europee che sono durati più a lungo in carica sono rispettivamente, l’attualmente detentore del record Helmut Kohl (1982-1998), che, però, sente il fiato sul collo di colei che fu un tempo la sua pupilla, Angela Merkel (2005- potenzialmente settembre 2021), e Felipe Gonzales (1982-1996).
Curiosamente, tanto in Germania quanto in Spagna, il dispositivo “sfiducia/nomina” è stato innescato soltanto due volte. La prima, Germania 1972, Spagna 1987, non ebbe successo. La seconda, Germania 1982, aprì l’era Kohl, Spagna 2018, ha riportato i socialisti al governo. Proprio il fatto che il dispositivo per la stabilità sia stato usato con enorme parsimonia è un elemento di pregio. Significa che ha operato da deterrente scoraggiando crisi di governo la cui conclusione non appariva né rapida né sicura.
La strada italiana per stabilizzare gli esecutivi e evitare le degenerazioni del parlamentarismo è stata pervicacemente un’altra, molto diversa e neppure adombrata nell’odg Perassi. È consistita nella manipolazione della legge elettorale al fine di confezionare artificialmente, di fabbricare una maggioranza parlamentare a sostegno di un potenziale capo del governo ma, inevitabilmente a scapito della rappresentanza in un presunto, mai provato trade-off con la presunta e indefinita governabilità. Questo fu il tentativo sconfitto della legge truffa nel 1953, legge che merita l’appellativo per le sue molte e gravi implicazioni anche sulla eventuale riforma della Costituzione. Nell’ambito di un’ampia riforma che toccava 56 articoli della Costituzione su 138, Berlusconi e i suoi alleati introdussero un premio in seggi, di entità variabile, potenzialmente cospicuo, nella legge elettorale di cui fu primo firmatario il sen. Roberto Calderoli. Con una formula diversa, ma non per questo migliore, un notevole premio in seggi fu previsto per il disegno di legge noto come Italicum, sponsorizzato dal governo Renzi e smantellato dalla Corte Costituzionale. Degno di nota è che nella ampia riscrittura della Costituzione, poi bocciata in un referendum costituzionale svoltosi il 4 dicembre 2016, il rafforzamento della figura e dei poteri del capo di governo non era limpidamente affidato a specifici dispositivi costituzionali (di voto di sfiducia costruttivo proprio non si discusse mai), ma esclusivamente agli effetti indiretti della legge elettorale e del depotenziamento del ruolo del Senato e della trasformazione dei suoi compiti. Ho trattato tutto questo in maniera molto più articolata e esauriente nel mio libro Cittadini senza scettro. Le riforme sbagliate (Milano, UniBocconi Editore, 2015).
Da nessuna parte nel mondo delle democrazie parlamentari esiste l’elezione popolare diretta del capo del governo (per una approfondita panoramica mi permetto di rimandare al volume da me curato Capi di governo (Bologna, il Mulino, 2005). È stata effettuata tre volte di seguito in Israele, 1996, 1999 e 2001, ma poi, proprio nel 2001 abbandonata poiché non portava nessun beneficio in termini di stabilità delle coalizioni al governo e di efficacia del capo del governo. Qualche cattivo maestro di diritto costituzionale ha sostenuto che in Gran Bretagna esiste l’elezione “quasi diretta” del Primo ministro. Non è vero. Nessun elettore/trice inglese ha la possibilità di votare per colui/colei che diventerà Primo Ministro tranne coloro che lo eleggono parlamentare nel suo collegio uninominale. Poiché il principio cardine di una democrazia parlamentare è che il Primo ministro deve godere della fiducia esplicita o implicita del Parlamento, ciascuno e tutti i Primi ministri possono essere sconfitti in e dal Parlamento e in e dal Parlamento, come è avvenuto frequentemente, quattro volte dal 1990 al 2019, a Westminster, un nuovo Primo ministro può essere individuato e “incoronato”.
Inserire il nome del candidato alla carica di capo del governo nel simbolo del partito utilizzato per la compagna elettorale è un deplorevole escamotage che può ingannare gli elettori, ma che, come argomentò severamente fin da subito Giovanni Sartori, non dovrebbe essere permesso, e del quale, ovviamente, mai nessun Presidente della Repubblica ha tenuto conto. Incidentalmente, non costituisce una prassi in nessun’altra democrazia parlamentare.
Periodicamente, da una ventina d’anni si affaccia la proposta, non argomentata con sufficiente precisione, di procedere ad una riforma delle modalità di formazione del governo italiano applicando la legge utilizzata per l’elezione del sindaco: il “sindaco d’Italia”. Lasciando da parte che un conto è il governo delle città un conto molto diverso è il governo di uno Stato sovrano, l’elezione popolare diretta del capo del governo, che è quanto succede nelle città, significa un vero e proprio cambiamento della forma di governo: da una democrazia parlamentare a una democrazia presidenziale sui generis. Obbligherebbe alla revisione di un notevole numero di articoli della Costituzione e alla predisposizione di accurati freni e contrappesi della cui assenza a livello locale molti consigli/eri comunali si lamentano da tempo. Soprattutto, significherebbe privare la democrazia parlamentare del suo pregio maggiore: la flessibilità che consente di cambiare il capo del governo, divenuto, per qualsiasi ragione, imbarazzante, e le coalizioni di governo in Parlamento senza ricorrere a nuove, frequenti elezioni (soluzione indispensabile nelle crisi comunali che coinvolgano il sindaco) che logorerebbero elettori e istituzioni.
L’eventuale introduzione del modello del “sindaco d’Italia” non corrisponderebbe affatto alle esigenze poste da Perassi di “disciplinare” il sistema parlamentare. Al contrario, ne comporterebbe una trasformazione/deformazione radicale, addirittura il suo abbandono, per andare in una direzione non sufficientemente nota. Sono convinto che, ammonendoci che ci aveva messi in guardia, l’on. Perassi, si sentirebbe pienamente giustificato nell’affermare che, con furbizie, errori, inganni, molti italiani continuano a dimostrare di non essere in grado di fare funzionare la democrazia parlamentare che i Costituenti diedero loro e rischiano di non riuscire a conservarla.
Nota presentata il 25 giugno 2020
gianfrancopasquino 