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Democrazia Futura. Mario Draghi fra Presidenza del Consiglio e Presidenza della Repubblica @Key4biz #DemocraziaFutura

Un bilancio della sua presenza a Palazzo Chigi e una previsione sul suo futuro istituzionale.

Un bilancio della presenza di Mario Draghi a Palazzo Chigi e una previsione sul suo futuro istituzionale richiedono alcune premesse. Per fin troppo tempo, in maniera affannata e ripetitiva, il direttore del Corriere della Sera Luciano Fontana e alcuni editorialisti di punta (Aldo Cazzullo, Paolo Mieli, persino Ferruccio de Bortoli) hanno criticato i governi e i capi di governo non eletti (dal popolo), non usciti dalle urne (Antonio Polito) (1).

La nomina di Mario Draghi alla Presidenza del Consiglio li ha finora zittiti tutti nonostante la sua non elezione popolare e il suo non essere uscito da nessuna urna.

Forse, però, siamo già entrati, sans faire du bruit, in una nuova fase del pensiero costituzionale del Corriere. Draghi vive e opera in “una sorta di semipresidenzialismo sui generis”, sostiene Ernesto Galli della Loggia (2) non senza lamentarsi per l’ennesima volta della sconfitta delle riforme renziane che avrebbero aperto “magnifiche sorti e progressive” al sistema politico italiano senza bisogno di semipresidenzialismo e neppure del voto di sfiducia costruttivo German-style. Fermo restando che le forme di governo cambiano esclusivamente attraverso trasformazioni costituzionali mirate, esplicite, sistemiche, la mia tesi è che Draghi è il capo legittimo di un governo parlamentare che, a sua volta, è costituzionalmente legittimo: “il Governo deve avere la fiducia delle due Camere” (art. 94).Tutti i discorsi sull’operato, sulle prospettive, sui rischi del governo Draghi si basano su aspettative formulate dai commentatori politici  da loro variamente interpretate e criticate.

Sospensione della democrazia o soluzione costituzionale flessibile del parlamentarismo?

Lascio subito da parte coloro che hanno parlato di sospensione della democrazia poiché, al contrario, stiamo vedendo all’opera proprio la democrazia parlamentare come saggiamente delineata nella Costituzione italiana. Sono la flessibilità del parlamentarismo Italian-style e l’importantissima triangolazione fra Presidenza della Repubblica, Governo e Parlamento che per l’ennesima (o, se si preferisce, la terza volta dopo Dini 1995-1996; e Monti 2011-2013) volta ha prodotto una soluzione costituzionale a problemi politici e istituzionali.

Il discorso sulla sospensione della politica merita appena più di un cenno. Infatti, nessuno dei leader politici ha “sospeso” le sue attività e le elezioni amministrative si svolgono senza nessuna frenata né distorsione. Aggiungo che non soltanto Draghi è consapevole che quel che rimane dei partiti ha la necessità di ingaggiare battaglie politiche, ma anche che, da un lato, prende atto di questa “lotta” politica, dall’altro, la disinnesca se non viene portata nel Consiglio dei Ministri.

Sbagliano, comunque, coloro che attribuiscono a Draghi aspettative e preferenze del tipo “non disturbate il manovratore”. Al contrario, se volete disturbare è imperativo che le vostre posizioni siano motivate con riferimento a scelte e politiche che siano nella disponibilità del governo e dei suoi ministri. Chi ha, ma so che sono pochissimi/e, qualche conoscenza anche rudimentale del funzionamento del Cabinet Government inglese (certo, costituito quasi sempre da un solo partito), nel quale può manifestarsi la supremazia del Primo ministro, dovrebbe apprezzare positivamente la conduzione di Draghi.

I veri nodi da sciogliere: ristrutturazione del sistema dei partiti e accountability

A mio modo di vedere rimangono aperti due problemi: la ristrutturazione del sistema di partiti e la accountability. Il primo si presenta come un wishful thinking a ampio raggio, privo di qualsiasi conoscenza politologica. Il secondo è, invece, un problema effettivo di difficilissima soluzione.

Non conosco casi di ristrutturazione di un sistema di partiti elaborata e eseguita da un governo, dai governanti. Fermo restando che in nessuna delle sue dichiarazioni Draghi si è minimamente esposto e impegnato nella direzione di una qualsivoglia (necessità di) ristrutturazione, facendo affidamento sull’essenziale metodo della comparazione la scienza politica indica tre modalità attraverso le quali un sistema di partiti potrebbe ristrutturarsi: leggi elettorali; forma di governo; emergere di una nuova frattura politica.

Leggi elettorali, forma di governo, emergere di fratture politiche o sociali

Quanto alle leggi elettorali, pur tecnicamente molto perfezionabile, la legge Matttarella, grazie ai collegi uninominali nei quali venivano eletti tre quarti dei parlamentari, incoraggiò la competizione bipolare e la formazione di due coalizioni, che, più a sinistra che a destra, fossero coalizioni molto composite,  è responsabilità dei dirigenti dei partiti. Fu un buon inizio. Oggi ci vuole molto di più per ristrutturare il sistema dei partiti. Non può essere compito di Draghi e del suo governo, ma i dirigenti dei partiti e i capicorrenti tutto desiderano meno che una legge elettorale che offra più opportunità agli elettori e più incertezza e rischi per candidati e liste. 

La spinta forte alla ristrutturazione potrebbe sicuramente venire da un cambio nella forma di governo. Da questo punto di vista, il semipresidenzialismo di tipo francese è davvero promettente per chi volesse imprimere dinamismo al sistema politico italiano. Mentre mi pare di sentire da lontano le classiche irricevibili critiche alle potenzialità autoritarie della Quinta Repubblica, ricordo di averne fatto oggetto di riflessione e valutazione in più sedi (3) e respingo l’idea che all’uopo sia necessaria la trasformazione di Draghi in novello de Gaulle. Naturalmente, non sarà affatto facile per nessuno imporre una trasformazione tanto radicale se non in presenza di una non augurabile crisi di grande portata.

La terza modalità che potrebbe obbligare alla ristrutturazione del sistema dei partiti è la comparsa di una frattura sociale e politica di grande rilevanza che venga sfruttata sia da un partito esistente e dai suoi leader sia da un imprenditore politico (terminologia che viene da Max Weber e da Joseph Schumpeter).

La frattura potrebbe essere quella acutizzata e acutizzabile fra europeisti e sovranisti, sulla scia di quanto scrisse Altiero Spinelli nel Manifesto di Ventotene. Potrebbe anche manifestarsi qualora si giungesse ad una crescita intollerabile di diseguaglianze, non solo economiche, cavalcabile da un imprenditore che offra soluzioni in grado di riaggregare uno schieramento. In entrambi i casi, la ristrutturazione andrebbe nella direzione di un bipolarismo che taglierebbe l’erba sotto ai piedi di qualsiasi centro che, lo scrivo per i nostalgici, non è mai soltanto luogo di moderazione, ma anche di compromissione ovvero, come scrisse l’autorevole studioso francese Maurice Duverger, vera e propria palude.

I compiti ambiziosi su cui potremo valutare l’operato del governo Draghi e il futuro del premier in politica e nelle istituzioni

Il governo Draghi in quanto tale non può incidere su nessuno di questi, peraltro molto eventuali e imprevedibili, sviluppi. La sua esistenza garantisce lo spazio e il tempo per chi volesse e sapesse agire per conseguire l’obiettivo più ambizioso. Nulla di più, giustamente. Draghi e il suo governo vanno valutati con riferimento alle loro capacità di perseguire e conseguire il rinnovamento di molti settori dell’economia italiana, la riforma della burocrazia, l’ammodernamento della scuola e l’introduzione di misure che producano maggiore e migliore coesione sociale. Sono tutti compiti necessariamente ambiziosissimi.

Per valutarne il grado di successo bisognerà attendere qualche anno, ma fin d’ora è possibile affermare che il governo ha impostato bene e fatto molto.

Qui si situa il discorso che non può essere sottovalutato sul futuro di Draghi in politica e nelle istituzioni. I precedenti di Lamberto Dini e di Mario Monti dovrebbero scoraggiare Draghi a fare un suo partito, operazione che, per quel che lo conosco, non sta nelle sue corde e non intrattiene. Ricordando a tutti che Draghi è stato reclutato per un incarico specifico: Presidente del Consiglio (dunque, sì, in democrazia le autorità possono essere tirate per la giacca!), procedere alla sua rimozione per una promozione al Colle più alto, richiede convincenti motivazioni, sistemiche prima ancora che personali.

È assolutamente probabile, addirittura inevitabile, che, senza farsene assorbire e sviare, Draghi stesso stia già valutando i pro e i contro di una sua ascesa al Quirinale.

Non credo che il grado di avanzamento nell’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza sarà già a fine gennaio 2022 tale da potere ritenere che viaggerà sicuro senza uscire dai binari predisposti dal governo. Però, è innegabile che esista il rischio che il prossimo (o prossima) Presidente non sia totalmente sulla linea europeista e interventista del governo Draghi. Così come è reale la possibilità che il successore di Mattarella sia esposto a insistenti e possenti pressioni per lo scioglimento del Parlamento e elezioni anticipate con la vittoria annunciata dei partiti di destra e dunque governo nient’affatto europeista, se non addirittura programmaticamente sovranista.

L’ipotesi plausibile di Draghi al Quirinale alle prese con la formazione del governo dopo le elezioni del 2023: verso una coabitazione all’italiana?

Non è, dunque, impensabile che negli incontri che contano Draghi si dichiari disponibile ad essere eletto Presidente della Repubblica.

A partire dalla data della sua elezione Draghi avrebbe sette anni per, se non guidare, quantomeno orientare alcune scelte politiche e istituzionali decisive.:

  • Anzitutto, non procederà a sciogliere il Parlamento se vi si manifesterà una maggioranza operativa a sostegno del governo che gli succederà.
  • Avrà voce in capitolo nella nomina del Presidente del Consiglio e di non pochi ministri.
  • Rappresenterà credibilmente l’Italia nelle sedi internazionali.

Qualora dopo le elezioni del 2023 si formasse eventualmente un governo di centro-destra Draghi Presidente della Repubblica ne costituirà il contrappeso non soltanto istituzionale, ma anche politico per tutta la sua possibile durata.

In questa chiave, forse, si può, ma mi pare con non grandi guadagni analitici, parlare di semipresidenzialismo di fatto nella versione, nota ai francesi, della coabitazione: Presidente versione europeista contrapposto a Capo del governo di persuasione sovranista. Il capo del governo governa grazie alla sua maggioranza parlamentare, ma il Presidente della Repubblica può sciogliere quel Parlamento se ritiene che vi siano problemi per il buon funzionamento degli organismi costituzionali (ed è probabile che vi saranno).

L’irresponsabilità del capo di governo non politico. Uno stato di necessità e un vulnus non attribuibile a Draghi.

Concludo con un’osservazione che costituisce il mio apporto “originale” alla valutazione dei governi guidati da non-politici.

Ribadisco che non vedo pericoli di autoritarismo e neppure rischi di apatia nell’elettorato e di conformismo.

Nell’ottica della democrazia il vero inconveniente del capo di governo non-politico è la sua sostanziale irresponsabilità. Non dovrà rispondere a nessuno, tranne con un po’ di sana retorica a sé stesso e alla sua coscienza, di quello che ha fatto, non fatto, fatto male.

Poiché la democrazia si alimenta anche di dibattiti e di valutazioni sull’operato dei politici, l’irresponsabilità, cioè la non obbligatorietà e, persino, l’impossibilità di qualsiasi verifica elettorale a meno che Draghi intenda, commettendo, a mio modo di vedere, un errore, creare un partito politico oppure porsi alla testa di uno schieramento, esistente o da lui aggregato,   rappresenta un vulnus. Non è corretto attribuire il vulnus a Draghi, ma a chi ha creato le condizioni che hanno reso sostanzialmente inevitabile la sua chiamata. Ne ridurremo la portata grazie alla nostra consapevolezza dello stato di necessità, ma anche se i partiti e i loro dirigenti sapranno operare per impedire la futura ricomparsa di un altro stato di necessità. È lecito dubitarne.

Note al testo

  • Ho criticato le loro analisi e proposte in un breve articolo: Cfr. Gianfranco Pasquino,Ma di cosa parlate, cosa scrivete?”, Comunicazione Politica, XXII, (1), gennaio-aprile, pp.103-108.
  • Ernesto Galli della Loggia, “Il sistema politico che cambia”, Il Corriere della Sera, 8 settembre 2021.  
  • Si vedano i miei contributi in: Stefano Ceccanti, Oreste Massari, Gianfranco Pasquino,  Semipresidenzialismo. Analisi delle esperienze europee, Bologna, il Mulino, 1996, 148 p. e il capitolo conclusivo: “Una Repubblica da imitare?” del libro da me curato insieme a Sofia Ventura, Una splendida cinquantenne: la Quinta Repubblica francese, Bologna, il Mulino, 2010, 283 p. [pp. 249-281].   

Pubblicato il 14 settembre 2021 su Key4biz

Etica della politica. Il corto circuito fra governo, politica e istituzioni #DemocraziaFutura Numero zero – Ottobre 2020

Tratto da DEMOCRAZIA FUTURA
Media e geopolitica nella società dell’informazione e della conoscenza
Rivista dell’Associazione Infocivica- Gruppo di Amalfi
Numero zero – Ottobre 2020

Check & Balances – La crisi dei poteri oggi
• Gianfranco Pasquino – Etica della politica. Il corto circuito fra governo, politica e istituzioni

I rapporti fra gli esecutivi e le assemblee rappresentative sono in qualsiasi forma di governo: parlamentari, presidenziale, semipresidenziale, direttoriale, sempre complessi e conflittuali. Naturalmente, a seconda della forma di governo, tanto la complessità quanto la conflittualità variano quantitativamente e qualitativamente. Alla problematicità di questi rapporti bisogna aggiungere anche quelli che intercorrono fra le autorità centrali e quelle locali in special modo nei sistemi politici federali. Infine, è sempre opportuno e utile ricordare ai molti giuristi che si esercitano in raffinate disquisizioni sulla “norma” che chi non è in grado di inserire nella sua analisi i partiti e i sistemi di partiti è destinato a cogliere soltanto una parte del problema, raramente la più importante, e a offrire visioni inevitabilmente incomplete e inadeguate, al limite fuorvianti.

Inoltre, ma considero quel che segue di decisiva importanza, chi studia e ritiene di conoscere un solo caso è in errore. Come scrisse più volte Sartori, neppure quel caso è conoscibile in maniera adeguata e soddisfacente se lo studioso non conosce altri casi ed è in grado di trarre il necessario giovamento dall’analisi comparata. Naturalmente, questa considerazione si attaglia perfettamente a tutti coloro, italiani e stranieri, che nel corso del tempo hanno regolarmente considerato, in maniera più o meno positiva, il sistema politico italiano un’anomalia (che per troppi comunisti e qualche democristiano era “positiva”), ovvero, detto in maniera più tecnica, un caso deviante. Per essere “provate” sia l’anomalia sia la devianza debbono essere messe a confronto con quanto riteniamo essere la normalità, la regola. Allora, per l’appunto, diventano essenziali tutte le conoscenze comparate acquisibili, a partire da quelle relative alle democrazie parlamentari accompagnate da quelle sui sistemi di partiti.

Il mio punto di partenza, ieri come oggi e presumibilmente domani, consiste nell’individuare con il massimo di precisione possibile quali sono i compiti delle assemblee elettive che sono variamente chiamate nazionali e legislative oppure, nelle forme di governo presidenziali, Congressi. Procedere in maniera fruttuosa alla definizione dei compiti richiede una doppia operazione: primo, esplorare come quei compiti sono definiti nelle rispettive costituzioni; secondo, come sono stati svolti nella pratica e quali cambiamenti sono sopravvenuti nel corso della storia di quelle forme di governo. Comprensibilmente, non posso qui e ora ripercorrere la storia dei cambiamenti nei compiti delle assemblee e neppure quella delle trasformazioni del ruolo e dei poteri degli esecutivi. Per quanto non sempre soddisfacente, la letteratura esistente in materia è fin troppo ampia, con alcune punte di eccellenza, e consente di trarre una molteplicità di generalizzazioni che hanno talvolta condotte a quelle teorie probabilistiche che, secondo Sartori, caratterizzano l’impresa scientifica della scienza politica.

Entro subito in medias res. Tutte le assemblee elettive debbono svolgere due compiti essenziali (fra i quali non rientra quello, detto sommariamente, di “fare” le leggi): dare rappresentanza politica agli elettori, alla società, e controllare l’operato del governo, del potere esecutivo. Sottolineo che la rappresentanza deve essere definita politica sia perché è frutto di una competizione elettorale free and fair sia perché candidati/e eletti/e cercheranno di rappresentare le preferenze e le esigenze, gli interessi e gli ideali degli elettori, loro, ma anche di coloro che non lo hanno votati che, però, potrebbero essere ricettivi alle modalità con le quali i/le rappresentanti svolgeranno i loro compiti. Quanto al controllo sul governo, nei casi delle democrazie parlamentari i governi nascono nell’assemblea elettiva; operano e vivono se e fino a quando sono sostenuti dalla fiducia, variamente espressa e manifestata dalla maggioranza dei rappresentanti di quell’assemblea; si trasformano quando cambiano le maggioranze; muoiono quando perdono la fiducia. Dunque, buone assemblee hanno potere di vita e di morte sui governi da loro scaturiti. Al contrario delle democrazie presidenziali nelle quali l’esecutivo può essere rimosso solo da un impeachment che abbia successo (o dal decesso dell’occupante, l’incumbent), cosicché, mentre le democrazie parlamentari sono per lo più notevolmente flessibili e adattabili, le democrazie presidenziali sono rigide e rischiano l’immobilismo.

Attrezzati con queste essenziali considerazioni preliminari, senza le quali non è possibile compiere nessun percorso analitico di un qualche interesse e di rilevanza, quali cambiamenti significativi sono intercorsi e sono tuttora in corso?

Sicuramente, il cambiamento più importante di tutti e più diffuso, anche se non uniformemente, è costituito dal declino dei partiti e dalla destrutturazione dei sistemi di partiti. Nel caso degli Stati Uniti, i problemi derivano anche dalla polarizzazione fra i Repubblicani, diventati faziosi e radicalizzati, persino conquistabili, come è avvenuto con Trump, e i Democratici, che si sono leggermente più spostati a sinistra. Il cambiamento è stato più significativo in Italia dove dai grandi partiti di massa si è passati a partiti personali, a movimenti più o meno occasionali, a strutture deboli, penetrabili e esposte a scissioni. Da queste strutture non ci si può aspettare la capacità di imporre disciplina ai propri parlamentari e di coordinare i comportamenti di rappresentanti e governanti, neppure quella di formulare linee politiche coerenti e, meno che mai, una cultura politica come tessuto connettivo. Ne consegue che i rapporti Parlamento/Governo sono ondeggianti e fluttuanti. Il governo sa di non potere contare sull’essere il punto di riferimento dei rappresentanti della maggioranza e sulla loro coesione. I tempi di discussione e approvazione dei provvedimenti governativi che, spesso, costituiscono il più che legittimo e meritevole tentativo di tradurre le promesse programmatiche elettorali in politiche pubbliche, sono indefiniti, incerti, aleatori. Inevitabilmente, il governo ricorrerà alla decretazione d’urgenza e su quei decreti porrà il voto di fiducia per coagulare le sue maggioranze parlamentari. Quanto più è debole, inesperto, incapace tanto più il Presidente USA (Trump lo esemplifica al massimo grado) produrrà executive orders saltando il Congresso. Nancy Pelosi, l’abile speaker democratica della Camera dei Rappresentanti ha formulato un piccolo pacchetto di riforme per riuscire a porre sotto controllo o addirittura impedire le strabordanti azioni presidenziali.

Deboli saranno sia il sostegno sia l’opposizione provenienti dalle società che si sono largamente liquefatte, naturalmente, con molte differenze. Ad alcune, come a quella italiana, qualche leader, esasperato perché inadeguato cercherà di imporre la disintermediazione. Altre, mai davvero “intermediate”, come quella francese, produrranno esplosioni di rabbia stile gilet gialli. Negli USA Black Lives Matter segnala che l’intermediazione è del tutto squilibrata e segnata a ferro e fuoco dal mai scomparso razzismo. Laddove la società mantiene elementi di coesione dalla società possono emergere partiti sovranisti e populisti, persino nella civilissima Scandinavia. Tutto questo caos potenziale o attuale, ancora una volta con molte differenze fra sistemi politici e sociali, si abbatte sui rapporti fra parlamenti e governi con richieste di governi forti, rapidi, severi e con critiche a parlamenti e parlamentari alcuni dei quali accusati non solo di essere fannulloni e incapaci, ma persino “nemici del popolo” che non sanno né rappresentare né proteggere. Si aprono spazi per azioni di governo non controllate, non temperate, incoerenti, ad hoc. Resuscitando un’espressione del Sessantotto, vedremo azioni che sono improntate dalla “pratica dell’obiettivo”, revocabili dal governo successivo.

Infine, da un lato, nel vuoto o nella debolezza del circuito istituzionale si aprono enormi spazi per la personalizzazione della politica che premia i detentori di risorse monetarie (i magnati), di visibilità (i divi, i giornalisti, gli sportivi), talvolta di expertise, ancorché non politica (gli scienziati, i professori), dall’altro, a dare visibilità e fama provvedono i mass media, più quelli “vecchi” di quelli nuovi (la Rete, il Web), ma nulla di quello che consegue riesce a rendere i rapporti Parlamento/Governo migliori se con questo aggettivo ci si riferisce al rispetto reciproco fra le due istituzioni e i loro occupanti, alla funzionalità in termini di tempi relativamente certi per la discussione e la decisione (che potrebbe anche essere negativa), alla trasparenza per gli elettori, le associazioni, i mass media dei quali, però, è sempre più opportuno sapere e volere criticare l’incompetenza e la partigianeria.

Non c’è nessuna soluzione facile e veloce disponibile a chi voglia migliorare i rapporti Parlamento/Governo. Appare indispensabile partire, soprattutto per il caso italiano, dalla Costituzione e da quanto è colà precisamente sancito. Poi, certo, bisogna porre mano alla legge elettorale seguendo una stella polare: il potere degli elettori, quindi, mai più pluricandidature né liste bloccate. Inoltre, è utile ritoccare i regolamenti parlamentari per disciplinare compiti e poteri della maggioranza e per offrire opportunità di interventi significativi all’opposizione, ma regolamentando ferreamente l’eventuale ostruzionismo. Infine, Presidente della Repubblica e Corte Costituzionale hanno il dovere politico e costituzionale di ergersi ad arcigni difensori della Costituzione senza se senza ma.

Siamo lontani da tutto questo. L’esito del referendum sulla riduzione del numero dei parlamentari ha prodotto un allontanamento ulteriore. Solo l’Unione Europea con i suoi vincoli e con le sue richieste obbliga Governo e Parlamento a rientrare nei loro rispettivi ruoli e a (ri)stabilire rapporti e equilibri decenti. Comunque, è la stessa, per quanto farraginosa, complessità delle democrazie contemporanee a costituire un argine a scivolamenti e derive potenzialmente autoritarie. Oserei dichiarare che c’è di peggio: lo spettacolo e la realtà dello spreco di risorse e di tempo (time is money) che inquina il futuro. Non se ne esce potenziando il solo governo e neppure il solo Parlamento. Non è sufficiente valorizzare il dissenso se non abbiamo di mira nuovi comportamenti. Serve una visione d’insieme e, finalmente, un’etica pubblica, incoraggiata e premiata da regole costituzionali. Niente di più niente di meno. Pensare e fare politica. Another time another place.

*Gianfranco Pasquino è Professore Emerito di Scienza politica, Università di Bologna, e Socio dell’Accademia dei Lincei. Il suo libro più recente è Minima Politica. Sei lezioni di democrazia (UTET 2020).

La forma di governo tra riformismo elettorale e mutamento politicoistituzionale 17novembre #Torino

Giornata di studi sulle Riforme istituzionali
Campus Luigi Einaudi
Lungo Dora Siena 100
Torino

ore 10:45  Sessione di studio – Sala Lauree Blu Grande

La forma di governo tra riformismo elettorale e mutamento politicoistituzionale

Mario Dogliani
Università di Torino
Gianfranco Pasquino
Università di Bologna
& Johns Hopkins University
Giovanni Tarli Barbieri
Università di Firenze
Presiede Sergio Foà
Università di Torino
Discussant Matteo Monti
Scuola Superiore Sant’Anna di Pisa & CEST