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Premierato: la proposta Meloni non garantisce stabilità, tantomeno garantisce efficacia al Governo
I modelli di governo hanno una logica che non è mai esclusivamente giuridica. Anzi, è una combinazione feconda di norme giuridiche e di principi politici. L’elezione popolare diretta del Primo ministro, scelta politica quant’altre mai, non giuridica, è stata effettuata tre volte in Israele, poi abbandonata a causa dei non buoni esiti. La proposta Meloni è incompleta e inadeguata. Promette stabilità, ma non può garantirla. Meno che mai garantisce efficacia al governo del Primo ministro. En attendant quale legge elettorale sarà di accompagno e quale difficilissimo rinvigorimento dei partiti si tenterà di promuovere, grazie, no: nessun premierato.
La fantasiosa riforma di Meloni. Il suo Premierato è inesistente @DomaniGiornale
Premierato inesistente. Il disegno di legge costituzionale per “l’elezione popolare diretta del Presidente del Consiglio dei Ministri” mira a conseguire tre obiettivi: dare stabilità ai governi, conferire maggiore potere ai cittadini elettori, impedire la formazione di governi tecnici più o meno conseguenza di “ribaltoni”. Produrrebbe una inusitata forma di governo denominata “premierato”, oggi non esistente da nessuna parte al mondo (solo Israele la ha implementata, tre volte 1996, 1999, 2001 [E. Ottolenghi, Israele: un premierato fallito, in G. Pasquino (a cura di), Capi di governo, Bologna, il Mulino, 2005, pp. 155-181] poi debitamente abbandonata. Chiaro che gli italiani potrebbero anche innovare, ma che nel mondo delle democrazie, in particolare di quelle parlamentari, nessuna sia andata in quella direzione, qualcosa vorrà pur dire. Proseguire senza punti di riferimento implica anche affrontare inconvenienti e ostacoli imprevedibili dai quali sarebbe preferibile che il sistema politico italiano si tenesse lontano.
Comunque, nessun premierato stava come proposta di riforma costituzionale nel programma elettorale di Fratelli d’Italia. Vi si trova, invece, il presidenzialismo, non meglio precisato, come non lo era quello proposto dal Movimento Sociale Italiano e da Giorgio Almirante, ma sicuramente inteso come strumento contro i partiti. Peraltro, in alcune dichiarazioni precedenti Giorgia Meloni si era personalmente espressa a favore del semi-presidenzialismo francese che, a sua volta, è alquanto diverso dal presidenzialismo USA (o latino-americano). L’obiettivo meloniano è totalmente ideologico. A prescindere da qualsiasi considerazione istituzionale, tecnica, di fattibilità, di funzionalità, Giorgia Meloni fermamente vuole l’elezione diretta del capo dell’esecutivo. Il resto si vedrà. Sottolineo qui che l’idea che le forme di governo a noi note e praticate rispondano a logiche costituzionali e politiche differenti e cogenti non sembra essersi ancora affermata fra commentatrici/tori, parlamentari e, talvolta, neppure fra i docenti di diritto.
Un punto, però, è chiarissimo: il capo dell’esecutivo dovrà essere eletto dal popolo. Quel che manca salta subito agli occhi. Non c’è nessuna indicazione delle modalità con le quali svolgere quelle elezioni. Se ne può dedurre che verrà dichiarato/a eletto/a il candidato/a che ha ottenuto il più alto numero di voti che potrebbero anche essere meno, molti meno della maggioranza assoluta. Ma è molto probabile che la Corte Costituzionale richieda l’indicazione tassativa di una soglia percentuale minima. Nei presidenzialismi latino americani e delle Filippine, nei semipresidenzialismi dalla Francia a Taiwan, da molti Stati africani ex-colonie francesi, pour cause, in non pochi sistemi politici ex-comunisti (Polonia, Repubblica Ceca, Romania, Slovacchia, Ucraina) dell’Europa centro-orientale, quando nessun candidato ottiene la maggioranza assoluta si passa al ballottaggio fra i primi due piazzati cosicché il vincente è sempre eletto dalla maggioranza dai votanti. Per l’avversione al ballottaggio espressa dal centro-destra, il vincente in Italia potrebbe essere scelto da una minoranza dei votanti. Comunque, alla coalizione a suo sostegno verrà attribuito il 55 per cento dei seggi, non è specificato, ma è ipotizzabile, in entrambi i rami del Parlamento.
Premierato dimezzato. Formalmente, l’eletto continuerà a essere “nominato” dal Presidente della Repubblica, ma sostanzialmente il Presidente si sentirà/sarà obbligato a nominare chi ha vinto. Quindi, non potrà esercitare nessun potere di scelta in nessuna imprevedibile circostanza. In flagrante contraddizione con la sua “elezione popolare diretta”, il Presidente del Consiglio potrà essere sostituito in Parlamento da un parlamentare, non da un “tecnico” (termine con il quale spesso ci si riferisce ad un non-parlamentare dotato di competenze), della sua stessa maggioranza, con il Presidente della Repubblica nuovamente obbligato a ratificarne l’assunzione della carica. Questo non direttamente non popolarmente eletto potrà a suo piacimento chiedere in qualsiasi momento lo scioglimento del Parlamento al quale il Presidente della Repubblica non avrà modo di opporsi, neppure volesse e riuscisse ad argomentare che una sua esplorazione scoprirebbe l’esistenza di una maggioranza anche solo leggermente diversa, ma operativa. Il premierato Italian-style distrugge la flessibilità/adattabilità che è probabilmente il pregio più significativo delle forme di governo parlamentare che risolvono i conflitti e superano le tensioni dentro il Parlamento senza procedere a più o meno frequenti e dispendiosi richiami dell’elettorato alle urne in situazioni spesso confuse talvolta rischiose.
Ad ogni buon conto, la sostituzione in Parlamento del Presidente del Consiglio cozza non soltanto con l’asserita volontà di avere un Presidente del Consiglio eletto dal popolo, presidio di stabilità governativa e quindi messo in condizione di esercitare le sue capacità decisionali, ma anche con l’obiettivo di dare vita a governi di legislatura. Inoltre, il subentrante all’eletto dal popolo, da un lato, godrà di minore legittimità, all’altro, sarà naturalmente debitore della carica ai leader dei partiti della maggioranza parlamentare che lo ha espresso e che deciderà come, quando e quanto sostenerlo. Spesso, sarà prodromo dello scioglimento anticipato del Parlamento, forse diventando anche il leader della coalizione e il candidato alla Presidenza del Consiglio con notevole vantaggio di visibilità. Non tanto incidentalmente, è immaginabile, comunque essenziale, che nell’iter della discussione del disegno di legge costituzionale, si affronti anche il tema del sistema elettorale da utilizzare per il Parlamento.
Premierato rampante. Da ultimo, il ddl abolisce i senatori a vita nominati dai Presidenti, ma mantiene come Senatori a vita gli ex-Presidenti della Repubblica, attualmente nessuno. Se è giusto sostenere che la rappresentanza politica in democrazia deve essere elettiva (magari facendo qualche riflessione sulla Camera dei Lords, nessuno dei cui componenti, in parte ereditari in parte nominati dal Primo ministro e ratificati dal Re, è eletto dal popolo britannico), allora coerentemente neppure gli ex-Presidenti della Repubblica dovrebbero diventare senatori a vita.
Che brutto contentino per il Presidente della Repubblica che sarà privato, come in sequenza, ma senza particolare originalità (dal canto mio lo misi in evidenza in un articolo pubblicato su questo giornale il 1 novembre), hanno notato sia Gianni Letta sia Giuliano Amato, persone informate dei fatti e dei misfatti, dei due poteri significativi e qualificanti, lo ripeto: nomina del Presidente del Consiglio (e su proposta di questo i ministri) e scioglimento o no del Parlamento. Sono questi i poteri che hanno fatto del Presidente della Repubblica italiana un attore istituzionale capace di essere freno e contrappeso a eccessi, errori, esasperazioni di non pochi governi e governanti italiani.
Fin dall’inizio costituzionalmente rappresentante dell’unità nazionale e riequilibratore del sistema politico, il Presidente della Repubblica verrà ridotto a figura cerimoniale e confinato al ruolo di predicatore disarmato e di tagliatore di nastri. Dal canto suo, il Presidente del Consiglio, legittimato dall’elezione popolare diretta, non vede meglio definiti e accresciuti i suoi poteri, mentre il subentrante sarà al massimo il postino della maggioranza. Molto rumor per nulla? No, l’esito prevedibile si configura come anticamera di tensioni soltanto in parte imprevedibili e premessa, più o meno consapevole e deliberata, di accentuate pulsioni populiste e di confusa deriva simil-autoritaria. Già, perché sull’onda del suo consenso diretto e popolare, il Presidente del Consiglio che non ottenesse presto e subito quel che vuole si sentirebbe frustrato e, in maniera rampante, procederebbe a forzature. Ma, di questo, un’altra volta un altro articolo.
Pubblicato il 11 dicembre 2023 su Domani
Pasquino: «Riforma Meloni mediocre e pasticciata. Ma la sinistra deve avere le idee più chiare» #intervista #avanti della domenica @Avantionline
Intervista raccolta da Giada Fazzalari
“Il Governo Meloni ha fatto poco, non ha dato il segno di una qualsiasi svolta significativa tranne per lo più quando parlano di diritti civili, diritti delle persone e diritti delle donne, dimostrano di essere abbastanza indietro con le loro proposte, un po’ bigotti e un po’ reazionari”
Gianfranco Pasquino, professore emerito di Scienza Politica all’Università di Bologna, accademico dei Lincei, è autore di numerosi apprezzati testi. Il suo libro più recente, forse l’ultimo, è “Il lavoro intellettuale” (UTET 2023). È anche molto orgoglioso della quinta edizione, riveduta ed ampliata, del “Nuovo corso di scienza politica” recentemente uscita per Il Mulino, testo sul quale si sono formate generazioni di studenti. Pasquino, tra i più acuti intellettuali del nostro Paese, conoscitore, come pochi, dei meccanismi della politica, ci ha dato un parere sulla recente riforma costituzionale varata dal Consiglio del Ministri.
Allora professor Pasquino, che idea si è fatto di questa riforma che Meloni descrive come “la madre di tutte le riforme”?
«Prima di tutto non è la madre di tutte le riforme perché ci sono una serie di altri aspetti che non vengono neanche toccati, anche se vengono indicati vagamente: ad esempio la legge elettorale che potrebbe essere essa stessa la madre delle riforme. È una riforma mediocre, pasticciata, che non stava nel programma elettorale di Fratelli d’Italia, che diceva chiaramente di volere il semipresidenzialismo. L’opinione che mi sono fatto è che è una riforma sbagliata».
Ma Giorgia Meloni ha detto che l’obiettivo è garantire stabilità a chi governa. A suo avviso è così?
«Qui bisogna sapere distinguere tra la stabilità nella carica e la capacità di governare. Se vogliamo la stabilità nella carica, questa è assicurata certamente da un presidenzialismo vero, cioè quello degli Stati Uniti ad esempio. Trump è stato in carica quattro anni, ha governato molto male; Biden sarà in carica fino al 2024 governando un po’ meglio. Non sono uomini particolarmente capaci e sono anche piuttosto anziani, quindi privi di idee originali e proiettate nel futuro. Dunque, sì, il presidenzialismo garantisce stabilità nella carica. Se si vuole anche capacità di governare questa dipende naturalmente dagli elettori, da un lato, che sappiano scegliere bene, ma soprattutto dai partiti perché sono i partiti che producono le persone che vanno a occupare incarichi di governo. E nella riforma di Meloni non c’è assolutamente nulla sui partiti».
C’è chi sostiene che in Italia siamo già oltre il premierato: cioè che abbiamo un “capo”, un super premier che impedisce ai suoi parlamentari di presentare emendamenti su una legge fondamentale dello Stato come la legge di stabilità e, quindi, un Parlamento esautorato della sua prerogativa principale. Lei cosa ne pensa?
«In verità non è esattamente così: la premier può chiedere di non presentare emendamenti, ma il Parlamento lo può fare naturalmente. Di volta in volta si voterà, se le opposizioni sono in grado di trovare gli emendamenti giusti, nei momenti giusti sui punti giusti della legge finanziaria riusciranno comunque a illustrarli, che è quello che conta perché mandano così un messaggio ai gruppi di interesse, ai cittadini interessati, alla stampa e a farli votare. Meloni sta dicendo alla sua maggioranza di non presentare emendamenti, ma ogni parlamentare può avvalersi delle sue prerogative. Insomma, stiamo facendo un casino su cose che Meloni non può ottenere».
E il ruolo del Capo dello Stato in questa riforma pensata da Giorgia Meloni?
«Su questo punto si sono dette tantissime cose che mi permetto di chiamare ‘cazzate’. Se il premier viene eletto direttamente dai cittadini, il Presidente della Repubblica perde il potere di nominarlo, a meno che pensiamo che nominare sia semplicemente registrare, ratificare l’elezione diretta. Poniamo il caso che il premier eletto si dimetta e la sua maggioranza proponga un altro candidato all’interno della maggioranza. Il Presidente della Repubblica può opporsi? No. Inoltre, se il Capo dello Stato perde il potere di nominare il Presidente del Consiglio, perde anche il potere di sciogliere il Parlamento perché se la maggioranza continua ad avere il controllo del Parlamento non ne chiederà lo scioglimento. Poi, di tanto in tanto se lo ricordano, hanno detto che non ci saranno più i senatori a vita. Quindi il Presidente della Repubblica perderà anche il potere di nominare il senatore vita e Pasquino perderà l’ultima chance di entrare in Senato allegramente in pompa magna dall’ingresso principale». (sorride…)
Quindi questa riforma favorirebbe il bipolarismo?
«Il bipolarismo viene incoraggiato certamente, perché se sono gli elettori a dover elegge un Capo del Governo, è probabile, ma non del tutto certo, che ci saranno due soli candidati. Però se lo si voleva davvero incoraggiare, bisognava decidere con un sistema elettorale a doppio turno con ballottaggio. Non vogliono il ballottaggio perché pensano che magari vanno in testa al primo turno e però poi non riescono a raccogliere il consenso di altri elettori. Però non è così che si fa una riforma vera. Il ballottaggio è cruciale: laddove il Capo dello Stato di una repubblica presidenziale o semipresidenziale è eletto direttamente dai cittadini, è previsto sempre il ballottaggio. L’Argentina ha due belle regolette: se un candidato ottiene il 45% dei voti è immediatamente eletto; se un candidato ottiene il 40% dei voti e ha più del 10% di vantaggio sul secondo classificato, è automaticamente eletto, altrimenti si va al ballottaggio, come succederà il 19 novembre. Il governo ha voluto evitare il ballottaggio e ha sbagliato, perché è un potentissimo dispensatore di opportunità politiche: obbliga i due candidati a spiegare perché sono uno meglio dell’altro e c’è un maggior flusso di informazioni; inoltre sono due settimane intensissime nelle quali tutti vogliono sapere tutto e nelle quali si attrae grande interesse da parte degli elettori perché sanno che a quel punto davvero il loro voto è decisivo».
Ci sono ballottaggi famosi che confermano questa tesi…
«Sì. Quello in Francia nel 2002 quando c’erano Chirac e Le Pen: nel passaggio dal primo al secondo turno di ballottaggio, circa un milione e mezzo di francesi in più andò a votare. L’altro ballottaggio importante fu quello fra Giscard d’Estaing e Mitterrand del 1981. Nel passaggio dal primo al secondo turno Mitterrand, che vinse, di nuovo riuscì a mobilitare centinaia di migliaia di elettori in più. Quindi se i due candidati al ballottaggio sono credibili e offrono una vera scelta, gli elettori vanno a votare».
Professore, ma con una destra che supera il 40% dei consensi, la sinistra così frammentata cosa deve fare?
«La sinistra dovrebbe riuscire a convergere su determinate posizioni, come ha fatto sul salario minimo e cioè una riforma vera, importante e significativa su cui la sinistra è riuscita a mettersi d’accordo. Non dovrebbe essere difficile trovare l’accordo su che cosa davvero bisogna inserire nella Costituzione italiana. Il voto di sfiducia costruttivo è l’unico punto che può essere sollevato e introdotto nella Costituzione italiana senza toccare gli altri poteri, senza toccare nessun equilibrio. Tra l’altro, se andiamo a rileggere il famoso ordine del giorno Perassi in Assemblea Costituente, diceva che bisognava trovare i meccanismi di stabilizzazione del governo. La Costituzione italiana venne approvata nel ‘48, un anno dopo i tedeschi introducono il voto di sfiducia costruttiva; gli spagnoli quando tornano alla democrazia nel ‘78 si chiedono come stabilizzare i governi e adottano qualcosa che assomiglia al voto di sfiducia costruttivo».
Ma allora, se garantisce la stabilizzazione dell’azione di governo, perché secondo lei Meloni non vuole la sfiducia costruttiva?
«Questo non l’ho capito. Renzi, a questa domanda esplicita, rispose: “non me lo hanno lasciato fare”, ma non c’è nessuna traccia nel dibattito sulla sua riforma su questo punto. Non capisco perché il governo non voglia introdurla, perché questo è un vero meccanismo di stabilizzazione e la Germania e la Spagna lo dimostrano abbondantemente. È vero, consente un ribaltone ma il ribaltone è votato in maniera esplicita e trasparente dalla maggioranza assoluta dei parlamentari».
In chiusura, siamo ad un anno dall’entrata in carica del governo Meloni. Facendo un bilancio, che voto dà all’azione di governo e al tipo di opposizione che ha fatto la sinistra?
«Il governo Meloni ha fatto poco, certamente non ha dato il segno di una qualsiasi svolta significativa tranne per lo più quando parlano di diritti civili, diritti delle persone e diritti delle donne, dimostrano di essere abbastanza indietro con le loro proposte, un po’ bigotti e un po’ reazionari. Sul piano dei diritti proprio non ci siamo. Per il resto non sono particolarmente interessati alle diseguaglianze, hanno qualche corporazione da difendere come i balneari, adesso i tassisti, qualche volta i farmacisti e così via. La risposta è 6 meno. La sinistra invece si merita massimo un 5. Dovrebbe imparare a costruire alleanze (politiche, ma anche sociali), trovare delle risposte ad alcuni problemi e convincere quella parte di elettorato italiano che è disposta a cambiare il proprio voto. È una parte che non è grandissima ma è sempre decisiva, il 10 – 12% di italiani guardano quale ’è l’offerta politica e decidono su quella base. Gli italiani devono essere convinti che l’offerta politica della sinistra non solo è migliore di quella di destra, ma può essere attuata, perché non basta offrire la luna e poi non sapere come fare ad arrivarci».
Pubblicato il 12 novembre 2023 su Avanti della domenica
Critica delle riforme impure #DemocraziaFutura @Key4biz
Perché raddrizzare una discussione appena incominciata, abbastanza male indirizzata. Il punto di Gianfranco Pasquino, Professore Emerito di Scienza politica e Socio dell’Accademia dei Lincei.
A meno di una settimana dall’avvio delle consultazioni del governo con i rappresentanti delle opposizioni, Gianfranco Pasquino, in un articolo per Democrazia futura ” Critica delle riforme impure”, spiega – come recita l’occhiello – “Perché [occorra raddrizzare una discussione appena incominciata, abbastanza male indirizzata”. Il noto scienziato politico, dopo aver denunciato “la confusione fra premierato e sindaco d’Italia”, descrivendo i principali casi di premierato ovvero “Il modello Westminster di cabinet government del Regno Unito”, nonché “Il caso del Cancellierato tedesco e della Presidenza del governo spagnola”, chiarisce “Perché va[da] respinta drasticamente la proposta del Sindaco d’Italia, di un (quasi) presidenzialismo”, prima di soffermarsi su “Le differenze importanti fra presidenzialismo USA e semi presidenzialismo alla francese” e di motivare la sua predilezione verso “l semipresidenzialismo alla francese dotato – a suo parere – di elasticità istituzionale e politica”, sottolineando in conclusione la necessità, qualunque sia il modello prescelto, di “Associare al modello costituzionale una legge elettorale decente”.
L’obiettivo dichiarato delle riforme costituzionali di Giorgia Meloni è garantire la stabilità del capo del governo per tutta la durata del mandato. Strumento, ma al tempo stesso anche obiettivo di rivendicazione radicata nella storia della destra italiana, è il presidenzialismo (questo sta scritto nel programma elettorale di Fratelli d’Italia), oggi variamente definito come elezione popolare diretta della più alta carica dello Stato e di governo.
Una immediata nota di cautela, quasi un impossibile veto, è stata introdotta, in special modo, ma non solo, da Giuseppe Conte, dalla sinistra, dal PD: la Presidenza italiana dovrebbe comunque mantenere il suo ruolo e i suoi poteri di garanzia.
Prima di qualsiasi discussione e approfondimento, due precisazioni generali (quelle particolari seguiranno) sono assolutamente necessarie.
Prima precisazione: la stabilità nella carica ha valore positivo se intesa come premessa per la produzione di decisioni, ovvero se accompagnata dall’efficienza e efficacia decisionale.
Seconda precisazione: è imperativo chiarire quale modello di elezione popolare diretta viene prescelto per essere in grado di valutare quanta stabilità offra, a quale prezzo e con quali conseguenze.
Aggiungo subito che una valutazione più convincente discenderebbe dalla comparazione fra una pluralità di modelli, includendovi anche alcuni modelli parlamentari nei quali non è contemplata nessuna elezione popolare diretta del capo del governo.
La confusione fra premierato e “sindaco d’Italia”
Nella ridda di dichiarazioni, molti esponenti della maggioranza governativa hanno variamente – giulivamente affermato che è possibile eleggere direttamente il capo dell’esecutivo mettendo sullo stesso piano presidenzialismo, semipresidenzialismo e premierato. Il modello del premierato non è mai stato specificato: dove, quando, come, e la situazione si è ulteriormente complicata quando alcuni esponenti di governo hanno dichiarato che anche il modello del Sindaco d’Italia, proposto da Matteo Renzi di Italia Viva, può essere preso in considerazione.
Tecnicamente, premierato dovrebbe significare governo del Premier, del capo di governo in una democrazia parlamentare. Però, in nessuna democrazia parlamentare il capo del governo viene eletto dai cittadini. Dappertutto, il capo del governo viene scelto dal partito di maggioranza o dai partiti che danno vita ad una coalizione in grado di governare. Ha fatto eccezione a questa regola, quasi, come vuole il proverbio, a sua conferma, Israele eleggendo per tre volte, 1996, 1999, 2001, il Primo ministro, poi non avendone tratto benefici né politici né istituzionali, tornando alle negoziazioni parlamentari.
Il modello Westminster di cabinet government del Regno Unito
L’espressione premierato è ovviamente di origine inglese anche se il cosiddetto “modello Westminster” è meglio definito cabinet government dove il/la Primo Ministro è un primus talvolta primissimus fra i ministri più autorevoli che compongono il governo. Nessuno di loro, né nel Regno Unito né in Australia, Canada, Nuova Zelanda, è mai stato eletto direttamente. Risibile e deplorevole è sostenere, come hanno fatto alcuni cattivi maestri del Diritto Costituzionale, che nel Regno Unito esiste l’elezione “quasi” diretta del Primo ministro.
Non solo la condizione essenziale per diventare Primo ministro è quella di essere il capo della maggioranza parlamentare, ma sono ormai molto numerosi (troppi per citarli) i casi di Primi ministri subentrati a legislatura in corso senza nessun passaggio elettorale.
Potremmo dedurne che alla stabilità nella carica viene preferita l’elasticità che consenta il rilancio dell’azione di governo senza “logorare” l’elettorato con frequenti ritorni alle urne e, ovviamente, senza rischiare la sconfitta elettorale.
Il caso del Cancellierato tedesco e della Presidenza del governo spagnola
Le due democrazie parlamentari europee i cui capi di governo sono rimasti solidamente in carica e per lungo tempo sono Germania e Spagna. In nessuna delle due il Cancelliere e il Presidente del governo, come sono rispettivamente chiamati, sono eletti direttamente dal “popolo”.
Il meccanismo nient’affatto segreto che li stabilizza e consente loro di essere, se ne hanno la capacità personale e politica, efficaci, si chiama rispettivamente voto di sfiducia costruttivo e mozione di sfiducia costruttiva.
Sono le rispettive camere basse a votare in carica il capo del governo e, se lo sfiduciano, ad avere la possibilità di cambiarlo eleggendone un altro, il tutto a maggioranza assoluta.
Darei credito al Costituente repubblicano Tommaso Perassi di avere immaginato con il suo giustamente famoso ordine del giorno la formulazione di un meccanismo dello stesso tipo per stabilizzare il governo italiano. Se Elly Schlein propone qualcosa di simile ha scelto la strada giusta, nettamente alternativa ai presidenzialismi finora neppure abbozzati dal destra-centro.
Perché va respinta drasticamente la proposta del Sindaco d’Italia, di un (quasi) presidenzialismo
Dalla spazzatura della cavalcata costituzionale di Renzi sconfitto nel referendum 2016 è riemerso il fantomatico Sindaco d’Italia, il (quasi)presidenzialismo de noantri. Tralascio qualsiasi considerazione sulla necessità di tenere conto che quello che ha funzionato (fui tra gli sponsor di quel tipo di legge) per i comuni non è affatto detto che riesca a funzionare a livello nazionale. Anzi, probabilmente, no. Basterebbero alcune obiezioni per neanche soffermarsi su una proposta che è sbagliata e strumentale, ma anche strumentalmente intrattenuta da alcuni malintenzionati del destra-centro. Il Sindaco d’Italia farebbe strame del ruolo di salvaguardia/garanzia del Presidente della Repubblica.
Un sindaco eletto dai cittadini toglie al Presidente qualsiasi potere di nomina né, ovviamente, del candidato risultato vittorioso alle urne né degli assessori(/ministri) che il Sindaco avrà negoziato con gli alleati che lo hanno fatto vincere i quali, pertanto, hanno diritto a ricompense adeguate.
Il Presidente non potrà sciogliere il Consiglio/Parlamento (ovviamente monocamerale) neppure se paralizzato da veti incrociati e incapace di governare.
Quel Consiglio con il suo sindaco potrà durare anche per tutto il mandato al fine di evitare di confessare le proprie inadeguatezze e di essere costretto dal fallimento a un salto nel vuoto elettorale.
Oppure sarà automaticamente sciolto, e Il Presidente non potrebbe opporvisi, se il sindaco preferirà andarsene per più elevate cariche oppure sarà costretto a dimettersi per malefatte. Alla faccia della stabilità.
Le differenze importanti fra presidenzialismo USA e semi presidenzialismo alla francese
Tornando a presidenzialismo e semipresidenzialismo, le loro logiche di funzionamento e i loro problemi istituzionali presentano differenze tanto chiare quanto importanti.
Per il presidenzialismo negli Stati Uniti d’America (immagino che Giorgia Meloni non abbia come riferimento i presidenzialismi latino-americani, peraltro, non tutti da mettere nello stesso sacco), comincerò con il notare che si accompagna ad un federalismo radicato e vigoroso che, fra l’altro, si esprime nell’elezione popolare diretta di due Senatori per ciascuno Stato dando vita a quella che è unanimemente considerata l’assemblea elettiva più forte al mondo.
Sottolineo che il Presidente non ha il potere di iniziativa legislativa (supplendovi in una varietà, non sempre apprezzabile e commendevole, di modi), che appartiene al Congresso.
Chiudo per ragioni di tempo e di spazio soffermandomi sull’inconveniente più grave, a partire dagli anni Ottanta del XX secolo diventato molto frequente: il governo diviso.
La formula del presidenzialismo USA fu definita nel 1960 da Richard Neustadt: separate institutions sharing powers. Vent’anni dopo la formula fu precisata: separate institutions competing for power, vale a dire che, comunque, il Presidente non è mai dominante. Deve sempre fare i conti con la Corte Suprema e con il Congresso.
Quando, per 34 anni sui recenti 48 (12 presidenze, ovvero 7 Presidenti), in uno o in entrambi i rami del Congresso, il partito del Presidente non ha la maggioranza, ne consegue la situazione di governo diviso (apparentemente non noto oppure gravemente sottovalutato dai presidenzialisti italiani). Il Presidente vedrà non gradite, non accettate, non votate le proposte di legge introdotte dai suoi parlamentari e il Congresso vedrà il Presidente porre il veto sui suoi disegni di legge.
In un Congresso polarizzato la maggioranza dei due terzi indispensabile a superare il veto presidenziale si manifesterà rarissimamente. Il Congresso accuserà il Presidente di bloccare le riforme, accusa che il Presidente con la potenza di fuoco della Casa Bianca ritorcerà contro i suoi avversari nel Congresso a tutto scapito della possibilità per gli elettori di attribuire limpide responsabilità politiche. L’uomo al comando non tradurrà il suo mandato in politiche promesse e coerenti e si troverà triste, solitario y final (la sua rielezione inevitabilmente in dubbio).
Perché prediligo il semipresidenzialismo alla francese dotato di elasticità istituzionale e politica
Tutt’altra è la storia del semipresidenzialismo alla francese il cui finale non è mai scritto in anticipo poiché è un modello dotato di elasticità istituzionale e politica.
Anzitutto, il Presidente è eletto direttamente dal popolo con un sistema che, se al primo turno nessun candidato ha ottenuto la maggioranza assoluta, obbliga al ballottaggio. Dunque, agli elettori si offre l’opportunità di valutare con cura le alternative in campo e le loro conseguenze. Dopo la riforma costituzionale del 2002, l’elezione dell’Assemblea Nazionale segue quelle presidenziali che vi esercitano un effetto di trascinamento, cioè, gli elettori sono inclini a consegnare al Presidente appena eletto una maggioranza parlamentare operativa.
Qualora non avvenisse così, la coabitazione fra Presidente, capo di una maggioranza, e maggioranza opposta, che esprime il Primo ministro, da un lato, non porrebbe in stallo il sistema poiché il Primo ministro avrebbe i numeri per governare, dall’altro, passato un anno, il Presidente ha il potere di scioglimento dell’Assemblea nel tentativo di ottenere dall’elettorato, che ha seguito gli avvenimenti, una maggioranza a lui favorevole.
Infatti, sarà sufficientemente chiaro chi, Presidente o Primo ministro, è responsabile del fatto, non fatto, fatto male.
Come abbiamo visto di recente, grazie all’articolo 49 comma tre, in casi eccezionali il Presidente può anche imporre l’attuazione di una legge se la sua maggioranza è restia, fermo restando che su richiesta di un decimo dei parlamentari viene attivato il voto di sfiducia nei confronti del/la Primo ministro. Inoltre, sessanta parlamentari hanno la possibilità di fare direttamente ricorso al Conseil Constitutionnel per bloccare leggi ritenute incostituzionali.
Conclusioni. Una discussione male indirizzata assolutamente da raddrizzare
Per rientrare nelle preoccupazioni italiane, è inevitabile che i due Presidenti, espressione delle preferenze politiche dei loro cittadini, a quelle preferenze cerchino di rispondere e non siano classificabili come organismi di garanzia. Entrambi, però, sicuramente intendono e, per lo più, lo dicono alto e forte, rappresentare la loro nazione, il popolo. Che vi riescano o no, lo diranno i risultati elettorali e lo scriveranno gli studiosi.
D’altronde, quando mai i partiti italiani del centro-destra hanno riconosciuto imparzialità, terzietà, equilibrio, garanzia ai Presidenti Oscar Luigi Scalfaro (1992-1999), Carlo Azeglio Ciampi (1999-2006), Giorgio Napolitano (2006-2013; 2013-2015)? Solo di recente hanno scoperto queste doti in Sergio Mattarella, non certo nei primi anni del suo primo mandato (2015-2022).
Nella democrazia parlamentare spagnola, la garanzia sta, come per tutti i sistemi politici dell’Europa occidentale che sono monarchie, nelle mani del Re.
In Germania, il Presidente della Repubblica è il garante anche grazie al fatto che la sua elezione è stata sostanzialmente sempre concordata fra i partiti.
Associare al modello costituzionale una legge elettorale decente
Nessuna discussione dei modelli di governo può dirsi esaurita e meno che mai esauriente se non è accompagnata da una descrizione e valutazione delle leggi elettorali con le quali vengono formati i rispettivi parlamenti.
Questo non è un altro discorso, poiché le relazioni Presidente/Parlamento sono di cruciale importanza per il funzionamento di qualsiasi (semi)presidenzialismo.
Lampante che la legge Rosato, già pessima per qualsiasi democrazia parlamentare, non potrà essere preservata nel suo impianto neppure ritoccandola con l’eliminazione delle scandalose pluricandidature e con l’inserimento del voto di preferenza.
Al momento, il silenzio sulla legge elettorale non consente di procedere a riflessioni più approfondite, ma fin d’ora va affermato che qualsiasi modello sarà prescelto, dovranno essere formulate leggi elettorali apposite e che nei presidenzialismi non esistono leggi elettorali con premi di maggioranza.
Complessivamente, la discussione appena cominciata appare già abbastanza male indirizzata, chi la raddrizzerà?
Riferimenti bibliografici essenziali
Gianfranco Pasquino, Sistemi politici comparati. Francia, Germania, Gran Bretagna, Italia, Stati Uniti, Bologna, Bononia University Press, 2007, 173 p.
Gianfranco Pasquino (a cura di), Capi di governo, Bologna, il Mulino, 2005, 373 p.
Pubblicato il 15 maggio 2023 su Key4biz
Che cosa voleva dire Draghi all’Europa
Tutt’altro che incline a spettacolizzare le sue scelte di gestione economica e meno che mai la sua persona, Mario Draghi ha scritto un articolo molto importante pubblicato dal “Financial Times” qualche giorno fa. Tristemente, nel dibattito pubblico, l’articolo di Draghi ha finora ricevuto molta meno attenzione di quella che merita. Cercherò di spiegare perché formulando alcune ipotesi e traendo quelle che ritengo essere conseguenze ineludibili. Per cominciare, sottolineo che il “Financial Times” è, insieme al “Wall Street Journal”, il più importante quotidiano economico del mondo, e che, in generale, la sua visione dell’economia e dell’Unione Europea è sempre stata piuttosto distante da quella di Draghi e dalle modalità con le quali ha agito come Presidente della Banca Centrale Europea. La decisione di pubblicare è, probabilmente, stata dettata dalla straordinarietà della crisi prodotta dal coronavirus e dalla convinzione condivisa del senso di urgenza e drammaticità della situazione (da fare conoscere anche al Primo Ministro della Gran Bretagna). Tutto l’articolo di Draghi, argomenta punto per punto, politiche che gli Stati-membri dell’Unione Europea dovrebbero attuare molto rapidamente e che gli organismi dell’Unione Europea dovrebbero accompagnare e sostenere senza esitazioni. La risposta indirettamente pervenuta dalla riunione telematica del Consiglio dei capi di governo è stata assolutamente deludente. Benissimo ha fatto Giuseppe Conte a non firmare il documento conclusivo e a imporre un altro incontro fra due settimane. Sostanzialmente, Draghi propone quasi un rovesciamento delle politiche economiche neo-liberali finora seguite dall’Unione in buona misura poiché imposte dalla Germania, con la sua ideologia dominante dell’Ordoliberalismus, ma, questo punto è molto importante, condivisa da non pochi altri Stati-membri dell’Europa centro-settentrionale fra i quali si distingue per durezza e malposta intransigenza l’Olanda. C’è una componente quasi religiosa nel chiedere che chi fra gli Stati del Sud si trova in difficoltà paghi sulla sua pelle il prezzo dell’indisciplina, dei “peccati”, non solo economici, che li hanno condotti a chiedere sostegno. In maniera soffice e elegante, non meno laicamente “religiosa”, Draghi fa notare in avvio del suo articolo che in situazioni di tragedie umane abbiamo un dovere di solidarietà reciproche. Poi,affonda uno degli elementi chiave dell’Ordoliberalismus (inserito nel Patto di Stabilità e Crescita), cioè il tabù del debito pubblico il cui incremento deve essere accettato. Cito: “Livelli di debito pubblico molto più elevati diventeranno una caratteristica permanente delle nostre economie e saranno accompagnati dalla cancellazione del debito privato”. La ineluttabilità che il debito pubblico aumenti è strettamente collegata ai compiti che gli Stati debbono svolgere a cominciare dal “fornire un reddito di base a coloro che perdono il lavoro” e a “incanalare la liquidità verso le imprese in difficoltà”. Ancora più esplicitamente, dovranno essere “i governi ad assorbire una grande parte della perdita di reddito … se si vogliono proteggere posti di lavoro e capacità”. Infine, Draghi chiede “un cambiamento di mentalità” affinché, “in quanto europei” ci si sostenga “a vicenda nel perseguimento di ciò che è evidentemente una causa comune” (corsivo mio). Sostanzialmente, l’ex-Presidente della Banca Centrale Europea sta, da un lato, spingendo quella Banca in una direzione fortemente interventista, in larga misura, sembrerebbe, condivisa dalla Presidente Christine Lagarde, dall’altro, qui forzo un po’, fa rivivere il keynesismo, impossibile in un solo Stato, come politica economica e sociale europea, dell’Unione. Invece di “tirarlo per la giacchetta”, operazione alla quale non obietto, per chiamarlo a salvare la patria Italia, con modalità tutte da definire, sarebbe preferibile che le autorità politiche italiane mirino ad ottenere un consenso ampio fra gli Stati-membri dell’UE proprio sulle politiche delineate da Draghi.
Pubblicato il 31 marzo 2020 su il Fatto Quotidiano
Governo di non-coalizione: figlio della nuova Europa?
Se l’assenza di un’intesa sufficiente a formare il Governo pare oggi cronicizzarsi, rinviando alla questione – sostanziale – delle premesse esistenti per avviare un dialogo politico, il carattere’istituzionale’ dell’esecutivo assume – o, meglio, rivela – la propria centralità. Nell’ipotesi di un’apertura erga omnes formulata dal Ministro dello Sviluppo economico Carlo Calenda, che preveda la partecipazione di tutti i partiti, il nuovo Governo trarrebbe il proprio impulso da una strategia applicata (evitando, cioè, speculazioni astratte) su “obiettivi condivisi” a partire dagli “obblighi internazionali” che spettano al Paese. Né la Lega, forte della vittoria del Centrodestra in Molise e Friuli, né il M5S sembrano favorevoli alla proposta.
Resta, poi da capire quali potrebbero essere gli obiettivi effettivamente “condivisi” tra le forze politiche. Di certo, gli impegni italiani nell’agenda europea e internazionale (ridefinizione dell’Eurozona, politica migratoria e riforma del ‘Sistema Dublino’, funzione di facilitatorediplomatico nell’ambito dell’Alleanza atlantica, ruolo attivo nel Mediterraneo, nei Paesi africani e nelle organizzazioni internazionali – quest’anno l’Italia ha assunto la Presidenza dell’OSCE) crescono e non potranno essere disattesi dal protrarsi dello stallo interno. Il fatto che l’ordinaria amministrazione prosegua, anche rispetto a questi temi cruciali, riporta alla questione iniziale: la natura di istituzione di un Governo, quale che sia la maggioranza che esprime, non è derogabile.
Anche senza considerare i ‘bioritmi’ dei singoli Ministeri (mentre è stato faticosamente varato il Documento di Economia e Finanza, al G7 di Toronto il Ministro dell’Interno Marco Minniti si è posto attivamente – in coerenza con la linea assunta durante l’intero mandato – come alfiere della lotta all’estremismo terrorista), si potrebbe, in prima battuta, considerare la transitorietà governativa italiana alla luce delle recenti esperienze di altri Paesi europei.
Come è successo in Spagna nel 2016, dove 10 mesi di negoziazioni quadripartite e due legislative hanno preceduto, complice l’astensione ‘imperativa’ di numerosi Socialisti, l’investitura di Mariano Rajoy, l’anno successivo l’Olanda ha visto il liberale Mark Rutte privo, per oltre 200 giorni (dal 5 marzo al 9 ottobre 2017, esattamente come accadde nel 1977), di una maggioranza in Parlamento sufficiente a sostenerlo. Anche la Germania, del resto, ha dovuto attendere fino a marzo di quest’anno per un accordo che, dopo il voto di settembre, portasse alla ‘Grosse Koalition’… Ma Il più eclatante, arretrando nel tempo, resta il caso belga: 544 giorni dalle elezioni del 13 giugno 2010, con la vittoria dei Neo-fiamminghi di Bart De Wever, al 6 dicembre 2011.
Oltre ai tempi lunghi, comune a queste esperienze è la crescita economica: un aumento del 2,7% del Pil nel 2010 (e dell’1,8% nel 2011) per il Belgio e del 3,2% per la Spagna alla fine del 2016 (nel quarto trimestre, si è registrato nel Paese anche un calo della disoccupazione, scesa al 18,6%); nel 2017 l’Olanda è cresciuta del 1,5% rispetto al primo trimestre, con un’impennata rispetto all’anno precedente (3,8%); la Germania, infine, ha registrato un aumento dello 0,6 % nell’ultimo trimestre del 2017, cioè a valle delle elezioni federali.
La logica della ‘felicità senza governo’, evidenziata dal dibattito pubblico nell’accostamento di queste esperienze alle possibili evoluzioni della situazione italiana, solleva diverse questioni. Innanzitutto, limitandoci agli ordinamenti fondati sull’alternanza politica, siamo sicuri di interpretare realisticamente l’ ‘assenza di governo’ e – di conseguenza – cosa lega l’espressione di una maggioranza all’esercizio del potere, anzi: dei diversi poteri che sono espressione di uno Stato?
Ogni Paese, poi, è influenzato dalla costituzione giuridica interna dei suoi territori, in grado di incidere sull’alternanza o la convivenza di forze politiche contrapposte. Citiamo, in questo senso, ancora il Belgio, dove “comunque”, avverte Roberto Toniatti, Ordinario di Diritto pubblico comparato all’Università di Trento, “il Governo è un oggetto in mano a due forze. Se lo sono potuti permettere: due Governi regionali, che rappresentano i due gruppi linguistici ai quali l’esecutivo risponde. Ciò non può succedere in Italia, dove non troviamo un dualismo simile e le Regioni non hanno la capacità di governare lo Stato”.
Mentre nell’Eurozona si danno segni di ricrescita, cosa implica per l’Italia, nella sua proiezione internazionale, lo scarto tra attività istituzionale e stallo politico? Risponde Gianfranco Pasquino, Professore emerito di Scienza politica all’Università di Bologna
Intervista raccolta da Virgilio Carrara Sutour
Senza un nuovo esecutivo, quali prospettive avrebbe l’Italia restando priva di una coalizione? Questa disfunzione ‘europea’ può essere l’indicatore di un’evoluzione delle future democrazie?
Professor Pasquino, parlando di ‘Governi transitori’ nelle diverse esperienze europee, è possibile capire se si tratta di una transitorietà di carattere ‘strutturale’ della politica contemporanea? Una disfunzione può diventare, a sua volta, ‘funzione’? sull’agenda politica italiana, in particolare estera ed europea?
Nelle democrazie parlamentari, i Governi sono sempre legati a situazioni che possono cambiare da un momento all’altro: sono governi ‘di coalizione’ (pertanto, se un partito decide che non vuole più starci, squilibrerà l’assetto dell’esecutivo). Gli esempi sopra riportati, però, mostrano una difficoltà nel formare un Governo dopo un procedimento elettorale. Questo dipende dal fatto che, nella situazione di cambiamento che l’Europa attraversa oggi, nascono partiti nuovi e i partiti vecchi diminuiscono dal punto di vista del numero dei seggi. Diventa, così, più difficile creare coalizioni di governo sufficientemente stabili.
Fino ad oggi, tuttavia, ciò si è verificato in un numero limitato di democrazie parlamentari – infatti sono stati menzionati 4 casi. Non sono neanche sicuro che l’Italia faccia parte dello stesso gruppo: al momento non lo possiamo ancora dire, il che significa che abbiamo almeno una decina di casi in cui i Governi sono sufficientemente stabili.
In che misura lo stallo governativo può incidere sull’indirizzo e le iniziative di politica estera nazionale?
La politica estera, non dovrebbe essere una ‘cosa di governo’, bensì ‘di sistema’: pertinente al sistema politico. Detto altrimenti, dovrebbe esserci una sostanziale continuità della politica estera, che interpreto in due modi: la politica dell’Italia nei confronti dell’Unione Europea e quella nei confronti della NATO o, se vogliamo, dell’atlantismo. Tutto questo appare stabile: fatta eccezione per le poche pulsioni a uscire dall’Europa, che sono ridicole, o a fare a meno della NATO – che lo sono ancora di più -, la politica estera italiana è esattamente quella delineata, a partire dal 1949, da Alcide De Gasperi e dai suoi collaboratori e, in seguito, da Altiero Spinelli: stiamo nella NATO e agiamo nell’Europa.
Se mai, il problema è quello della capacità italiana di agire in Europa, perché non tutti sono convinti europeisti o sono europeisti ‘colti’ (cioè: sanno cosa voglia dire farne parte), né sono disposti a svolgere il ruolo di predicatori di un’Europa federale. Questo rende l’Italia sostanzialmente un partner passivo, sul quale si può fare affidamento, ma che non sviluppa nessuna iniziativa.
Pubblicato si L’Indro il 2 maggio 2018
gianfrancopasquino 